Logo  
  | home | authors | calendar colophon | links | newsgroups | newsfeed | new | printer version |  
volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

 





  Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996
  2. Inleiding en verantwoording
Previous
   
2.1 Inleiding
  Technische, maatschappelijke en culturele veranderingen leiden tot een stormachtige ontwikkeling van het omroepbestel. Het aanbod neemt toe, er ontstaan nieuwe vormen en mogelijkheden van communicatie, nieuwe gebruiksmogelijkheden voor de traditionele media­infrastructuur, terwijl de grenzen tussen omroep en andere vormen van (tele-) communicatie steeds meer vervagen. Onder invloed van die ontwikkelingen groeit het aanbod van programma's voortdurend. Landelijk, regionaal en lokaal is commerciële omroep een vast element in het omroepbestel geworden. Onder invloed van voortgaande technische ontwikkelingen verandert echter ook de commerciële omroep van karakter en ontstaat steeds meer een werkelijke markt tussen omroeporganisaties en kijker/luisteraar.
  De positie van de traditionele publieke omroeporganisaties komt door deze ontwikkelingen in een ander licht te staan; niet alleen in Nederland. De komst van de commerciële omroep betekent dat de overheid de nadruk steeds meer legt op de publieke opdracht die onderscheidend is. Voorts is er sprake van een voortgaande verweving van omroep met aanverwante bedrijvigheden: pers, uitgeverij, film­ en amusementsindustrie. Ondernemingen op deze terreinen voegen zich onder druk daarvan samen tot steeds grotere conglomeraten, nationaal en internationaal. Tegen die achtergrond is er ook sprake van een hergroepering binnen de publieke omroep (ondermeer het uittreden van Veronica).
  Het publieke karakter van de publieke omroep brengt mee dat het vermogen daarvan om adequaat en effectief op deze ontwikkelingen te reageren, in belangrijke mate wordt bepaald door wet­ en regelgeving inzake organisatie en publieke functie. Het aanpassen en het herdefiniëren van positie en rol in het licht van ontwikkelingen is dan ook niet alleen een kwestie van bedrijfsbeleid, maar tevens een beleidskeuze. Het gaat echter om meer dan een aanpassing van het bestel. De ontwikkelingen die zich voordoen, raken de uitgangspunten en motieven (verdeling van schaarse middelen) waarop dit tot dusver berust. Dat betekent dat met de aanpassing van de wetgeving ook het bestaan en de functie van de publieke omroep aan de orde is.
2.2 Commissie publieke omroep
2.2.1 Instelling. Het aanhoudend karakter van de veranderingen op technisch, economisch en maatschappelijk terrein en de fundamentele vragen met betrekking tot de publieke omroep die dit stelt, maken dat de inrichting van het omroepbestel in de afgelopen jaren bij voortduring onderwerp van politieke discussie is. Ieder kabinet van de afgelopen jaren heeft zich over het vraagstuk gebogen. Bij zijn aantreden heeft het huidige kabinet besloten de door het vorige kabinet voorgestelde concessieperiode voor publieke omroeporganisaties van tien naar vijf jaren terug te brengen, teneinde die periode te gebruiken om tot een duurzame herinrichting van het bestel te komen. Het regeerakkoord stelt dienaangaande: "Het omroepbeleid moet voorwaarden scheppen voor een sterke, herkenbare publieke omroep, maar ook ruimte bieden aan vormen van commerciële omroep. [...] In de komende kabinetsperiode wordt bezien of taak en functie van de publieke omroep in een veranderend medialandschap veranderingen in zijn organisatie, financieringsstructuur en omvang na die vijfjarige [concessie] periode noodzakelijk maken."
  Tegen deze achtergrond heeft het kabinet inmiddels het proces van aanpassing van de mediawetgeving voortgezet met voorstellen tot verruiming van de mogelijkheden van de commerciële omroep en van het gebruik van de omroepinfrastructuur. Met betrekking tot de toekomstige inrichting van het omroepbestel, na ommekomst van de huidige concessieperiode, heeft het kabinet het daarentegen nodig geoordeeld hierover nader advies te vragen aan een daartoe ingesteld commissie. Het voorliggend rapport bevat de bevindingen, conclusies en het advies van deze commissie.
2.2.2 Samenstelling. Bij besluit van 25 oktober 1995 (MLB/OP/95.2747) van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, werd de commissie tot advies over de toekomstige structuur publieke omroep ingesteld. De commissie was als volgt samengesteld:
  de heer ir. M. Ververs (voorzitter);
de heer mr. J.P.H. Donner;
de heer mr. F.H.G. de Grave;
de heer prof. dr. J. Groebel en
de heer W. Meijer.
  De commissie heeft zich bij haar werkzaamheden doen bijstaan door de heren drs. E.G. Horwitz,
R. Smits en drs. M. Veenhuizen en mevrouw F.S. Seinpaal en M.S.D. Groeneveld, allen werkzaam bij KPMG.
2.2.3 Vraagstelling. Ingevolge de instellingsbeschikking had de commissie tot taak: "de regering te adviseren over de verschillende beleidsopties met betrekking tot de vormgeving van het publieke omroepbestel na de huidige concessieperiode". Deze wel zeer ruime opdracht ­ de opties kunnen variëren van opheffing tot onverkorte handhaving van het bestel ­ wordt in de toelichting nader geduid met een verwijzing naar de in het voorgaande reeds geciteerde passage uit het regeerakkoord.
  In een bijlage bij de beschikking is als nadere omschrijving van de taak van de commissie de inhoud opgenomen van de brief welke de staatssecretaris ter kennisgeving van de instelling van de commissie aan de Tweede Kamer zond (Kamerstukken II, 1995­1996, nr. 23968.11 d.d.17 oktober 1995).
Daarin werd aangegeven dat de commissie in ieder geval zou rapporteren over de volgende onderwerpen:
  1. Een nadere uitwerking van de principes die ten grondslag liggen aan het mediabeleid, de plaats, functie en taken van de publieke omroep en de organisatie, sturing en bekostiging van de publieke omroep, in het licht van de belangrijkste ontwikkelingen in de media.
  2. Een onderzoek naar de volgende dimensies voor de vormgeving van het mediabeleid als geheel en de publieke omroep, getoetst aan hun gevolgen voor het programmabereik, de herkenbaarheid van de programmering, de financiering, de organisatieverandering en de werkgelegenheid:
  a. het versterken van het huidige omroepbestel met inachtneming van de noodzakelijke versterking van de organisatiestructuur;
  b. het verkleinen van het aantal bestaande netten van drie naar twee publieke televisie netten en vermindering van het aantal radiozenders met een duidelijk herkenbare publieke programmering;
  c. het terugbrengen van het publieke omroepbestel tot een informatief, cultureel en educatief publiek televisienet als specifieke aanvulling op de commerciële markt;
  d. het garanderen van de publieke taken in de omroep via vormen van programmafinanciering;
  e. het invoeren van publieke abonnee omroep.
  In de brief aan de Tweede Kamer noemde de staatssecretaris elementen waar aandacht aan gegeven zou moeten worden. Tot slot werd daarin aangegeven dat de commissie gevraagd werd: "een voorkeur uit te spreken voor een model waarin de publieke taken in de omroep geoptimaliseerd worden, conform de beleidsintentie in het regeerakkoord om voorwaarden te scheppen voor een sterke, herkenbare publieke omroep naast vormen van commerciële omroep."
2.3 Verantwoording: begrip en uitvoering opdracht
2.3.1 Begrip en uitleg. De rijkdom aan uiteenlopende formuleringen van de taak van de commissie vergt nadere toelichting op de wijze waarop de commissie deze begrepen en uitgevoerd heeft. Ondanks verschil in nadruk en nuance is de kern van de problematiek immers duidelijk. De vragen richten zich op de organisatie, het functioneren en de omvang van de publieke omroep. Impliciet gaan zij daarmee uit van het bestaan van de publieke omroep langs huidige lijnen. Organisatie en inrichting zijn echter een knelpunt omdat zij niet langer herleid kunnen worden tot een algemeen aanvaarde visie op de functie en aard van de publieke omroep. Daardoor worden zij een doel in zich zelf, terwijl de maatschappelijke verwachtingen en eisen met betrekking tot het functioneren van de publieke omroep verder ontwikkelen. Gevolg is dat er een groeiende spanning ontstaat tussen de eisen van wetgeving en de criteria waaraan het functioneren daarvan door publiek en politiek wordt gemeten. De wet eist een algemeen, breed en gevarieerd programma; de wijze van financiering (STER) dringt tot afstemming van de programma's op het kijkgedrag van het publiek; de politiek verwacht een publieke omroep die zich met succes staande weet te houden tegenover de commerciële omroep, maar als aan al die eisen wordt voldaan, wordt de publieke omroep het verlies van een herkenbare eigen identiteit en "vertrossing" verweten.
  De beleidsopties waar de regering om vraagt en de aspecten waar de vragen betrekking op hebben, kunnen niet langer los gezien worden van de visie op functie, plaats en noodzaak van publieke omroep. De motieven en factoren die oorspronkelijk de wettelijke inrichting van het omroepbestel (verdeling van schaarse frequenties) bepaalden, zijn of zullen binnen afzienbare tijd verdwenen zijn. Het enkele feit dat het er is en er mensen naar luisteren of kijken, is immers geen toereikend motief om de publieke omroep ook in de toekomst als collectieve voorziening te onderhouden. De commissie heeft zich dan ook met name gericht op het formuleren van die argumenten die de noodzaak van een door de overheid instandgehouden publieke omroep benadrukken. Daarbij is tevens gekeken naar de mogelijkheden en het veranderende karakter van omroep.
  Vanuit die optiek heeft de commissie haar opdracht begrepen. Op basis van een verkenning van de elementen en factoren die daarvoor van belang zijn, komt de commissie tot de invulling van de functie van een publieke omroep, om vervolgens tegen de achtergrond daarvan in te gaan op de structuur, organisatie en financiering daarvan. Hoewel uitgenodigd om een voorkeur uit te spreken voor een bepaald model, meent de commissie dat de toekomst van de publieke omroep in Nederland niet bepaald kan worden door de voorkeur van vijf personen in commissie bijeen. Waar daar dan ook aanleiding voor is, worden denkbare alternatieven aangegeven.
2.3.2 Werkwijze. De werkwijze van de commissie moet tegen de achtergrond van deze visie op de problematiek gezien worden. De commissie gaat ervan uit, dat niet primair behoefte bestaat aan een nieuwe organisatorische of bedrijfseconomische doorlichting van de publieke omroep, of van toekomstige kansen en bedreigingen. De commissie heeft zich bij het voeren van gesprekken vooral gericht op de wijze waarop door alle factoren naar het verschijnsel en het functioneren van de publieke omroep wordt gekeken.
  Niet is getracht om een omvattend en volledig beeld te krijgen van bestaande knelpunten, gegeven de gedachte dat het daarbij in niet geringe mate om "symptomen" gaat van de achterliggende vragen over de maatschappelijke functie en betekenis van publieke omroep. Om die reden heeft de commissie getracht om als het ware van "buiten" naar "binnen" te redeneren; vanuit de visies op doel en functie. Evenzo is getracht van de toekomst naar het heden te redeneren; vanuit de functie zoals die zou moeten zijn, naar de organisatie die daarbij past.
  In dat kader hebben de commissie, haar leden of haar medewerkers een groot aantal personen gesproken en gehoord. Uit verschillende publicaties heeft zij begrepen dat een nog groter aantal mensen gehoord had willen worden. Ter ondersteuning voor een goede beeldvorming heeft de commissie "desk research" laten plegen en analyses laten maken van informatie en ontwikkelingen in het relevante domein. Gegeven het streven om zicht te krijgen op een nieuwe grondslag en kader voor de publieke omroep, moest en kon de commissie zich echter beperken om te voorkomen dat in de beeldvorming de toekomst al te zeer een extrapolatie van het heden zou worden en van bestaande knelpunten.
2.3.3 Opzet rapport. Hieronder wordt eerst ingegaan op de structuur, de organisatie en het functioneren van de publieke omroep binnen het huidige omroepbestel (hoofdstuk 3). Daarbij gaat het minder om de verschillende knelpunten en "tekortkomingen" van de publieke omroep, als wel om de structurele kenmerken van organisatie en functioneren, en om de vraag of deze nog aansluiten bij de "eisen van de tijd". Tevens wordt bezien in hoeverre de aanpassingen in het bestel tot dusver tegemoetkomen aan deze problemen. Die bevindingen worden vervolgens afgezet tegen de lijnen die zich aftekenen in de technische, economische en maatschappelijke ontwikkeling naar de toekomst toe (hoofdstuk 4). Op die basis wordt vervolgens eerst ingegaan op de rechtvaardiging en publieke functie van een publieke omroep, en op de implicaties die dit heeft voor de uitgangspunten van het mediabeleid en de structuur van het publieke bestel (hoofdstuk 5). Op basis van die uitgangspunten wordt vervolgens ingegaan op de organisatie van de publieke omroep en de daarin functionerende omroeporganisaties (hoofdstuk 6). Daarnaast wordt de financiële basis van het publieke bestel nader bezien (hoofdstuk 7). In een laatste hoofdstuk (hoofdstuk 8) wordt tenslotte ingegaan op overgangsmaatregelen.
   
Previous
  Copyright © 1996 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen