Logo  
  | home | authors | calendar colophon | links | newsgroups | newsfeed | new | printer version |  
volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

 





  Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996
  5. Publieke omroep: grondslag en publieke functie
Previous
   
5.1 Van oude motieven, dingen die voorbijgaan
  In de twee voorgaande hoofdstukken zijn de voor het omroepbestel bepalende maatschappelijke veranderingen en technische ontwikkelingen geschetst. De beslissingen over de publieke omroep en de inrichting van het mediabestel moeten in dat licht gezien worden. Daarbij gaat het niet alleen en niet in de eerste plaats om de organisatie van de publieke omroep. De veranderingen die zich voordoen brengen mee dat de motieven, waarop de wetgeving en de inrichting van het publieke bestel tot dusver berustte, aan het verdwijnen zijn. Commerciële omroep, al dan niet in de huidige vorm, is een niet meer weg te denken (of weg te regelen) gegeven in het media­aanbod. Schaarste van beschikbare kanalen is van afnemende betekenis; de kijker/luisteraar heeft veeleer een groeiend probleem van selectie. Schaarsten zijn bovendien in toenemende mate via het economische proces hanteerbaar. Publieke belangen, zoals de bescherming van de openbare orde en de publieke eerbaarheid zijn nog wel in het geding, gegeven de "impact" van televisie en internationale verplichtingen (EG­richtlijn), maar deze kunnen niet meer via de publieke organisatie van het aanbod verzekerd worden.
  Niet de organisatie van de publieke omroep is daarom in de eerste plaats aan de orde, maar de vraag of er in de huidige tijd nog wel een reden is voor de overheid om een publieke omroep te financieren en te organiseren. Kan niet volstaan worden met een commerciële omroep, waaraan eventueel algemene regels worden opgelegd? Een politieke bezinning op de functie en taak van de publieke omroep in de samenleving is nodig. Wil men af van de "varkenscyclus" van wetswijziging en politieke discussie om de twee jaren, dan zullen functie, waarde en taak van publieke omroep opnieuw moeten worden vastgesteld. Anders gezegd; de burger moet duidelijk zijn, waarom hij een omroepbijdrage betaalt en wat de maatschappelijke en culturele betekenis van een publieke omroep is. Het "domweg" reorganiseren van een publieke omroep die alleen om historische redenen wordt gehandhaafd, biedt geen perspectief. Een dergelijke reorganisatie heeft dan ook geen oriëntatie. Zonder een concept van de publieke functie wordt de publieke omroep of een reflex van de commerciële omroep of een publieke "commerciële omroep".
  Vanuit dit gezichtspunt komen in dit hoofdstuk eerst het mediabeleid en de positie daarbinnen van een publieke omroep aan de orde. Daarna worden de verschillende facetten van de publieke functie besproken. Tot slot wordt ingegaan op de implicaties hiervan voor de inrichting van het publieke bestel. Die implicaties worden in de volgende hoofdstukken, die de organisatie en de financiering van de publieke omroep betreffen, nader uitgewerkt.
5.2 Mediabeleid, omroepbestel en publieke omroep
5.2.1 Algemeen. De huidige technische en economische ontwikkelingen hebben tot gevolg dat traditionele verschillen en onderscheidingen in snelle vaart verdwijnen of vervagen: zoals die tussen omroep en diensten, tussen de mogelijkheden van onderdelen van de telecommunicatie­infrastructuur, tussen gedrukte media en omroep en tussen de aard van communicatie via verschillende netwerken. De één op één relatie tussen de organisatie van het aanbod, het gebruik van de infrastructuur en de soort van het publiek verdwijnt daardoor; telefonie via telefoonlijnen, omroep via frequenties en commerciële omroep via de kabel. Bereik- en gebruiksmogelijkheden van de verschillende communicatiekanalen overlappen elkaar steeds meer (kabel en frequenties, kabel en telefonie, aansluitend gebruik van draad en draadloze verbindingen).
  Een gevolg is dat mediabeleid, omroepbeleid en de inrichting van de publieke omroep niet meer vrijwel dezelfde vragen betreffen, maar uiteen gaan lopen naar betrokken belangen en de maatschappelijke activiteiten waar zij betrekking op hebben.
  Wetgeving en beleid ten aanzien van de publieke omroep kunnen dan ook niet meer op zichzelf bezien worden, maar moeten geplaatst worden in de context van het mediabeleid en de inrichting van het omroepbestel in het algemeen. Het gaat daarbij om verweven bestanddelen van beleid; niet om hiërarchisch, complementair aan elkaar toegeordende onderdelen. Omroep is niet een aanvulling op ander media en publieke omroep niet een aanvulling op commerciële omroep. Er is sprake van een wisselwerking. Weliswaar zal het beleid inzake de publieke omroep meer dan in het verleden gezien moeten worden als onderdeel van een breder mediabeleid, maar gelet op de betekenis van radio en televisie in het maatschappelijk verkeer, zal de publieke omroep weer sterk bepalend zijn voor de kwaliteit van het mediabeleid.
5.2.2 Mediabeleid. Mediabeleid is nu vrijwel identiek met het beleid inzake de omroep en steunmaatregelen voor de geschreven pers. Het beleid richt zich daarbij op de wijze van verspreiding; gebruik van etherfrequenties en ondersteuning van het krantenbedrijf. De toenemende technische uitwisselbaarheid van verspreidingsmiddelen, afnemende verschillen tussen media en andere informatiediensten en groeiende economische verwevenheid tussen de media maken echter een duidelijker onderscheid nodig tussen, enerzijds het beleid inzake de technische communicatie­infrastructuur en het gebruik daarvan en anderzijds het beleid inzake de informatievoorziening en maatschappelijke communicatie. Dat vergt een toespitsing van doel, terrein en inhoud van het mediabeleid.
  Mediabeleid hangt samen met de eerste verantwoordelijkheid van de overheid; het waarborgen van een vreedzame samenleving van mensen ondanks verschillen in belang, mening en achtergrond. Om te functioneren behoeft een open, democratische en heterogene samenleving een voortdurende stroom van informatie aan en tussen de leden van die samenleving. Omvang, intensiteit en kwaliteit van de communicatie in de samenleving zijn daarbij van belang. Dat inzicht is niet nieuw, maar al zo oud als de overheid zoals die uit de renaissance is gegroeid. Het gold toen homogeniteit nog als de belangrijkste factor van maatschappelijke samenhang werd. Censuur, bestrijding van "ketters" en dissidenten en toezicht op de media (drukpers en preken) zijn dan een overheidstaak. Het geldt ook, nu maatschappelijke pluriformiteit, diversiteit van meningen, kritiek en democratisch debat als de wezenlijke ingrediënten van samenleven in vrijheid worden gezien. Het waarborgen van de vrijheid van meningsuiting, vrijheid van drukpers en het bestaan van een onafhankelijke pers zijn de moderne invulling van de verantwoordelijkheid van de overheid. De invulling verschilt, het beginsel is van alle tijden: samenleven vergt maatschappelijke communicatie en daarmee zijn communicatie en het functioneren van de media een verantwoordelijkheid van de overheid. Of die verantwoordelijkheid door stimulering of daarentegen door onthouding ingevuld moet worden, is een politieke keuze; in beide gevallen ligt daar de impliciete erkenning achter dat het een overheidskeuze betreft. Niet de noodzaak van een mediabeleid, maar slechts de invulling daarvan is dan ook een vraag van beleidskeuze.
  In een samenleving die op basis van schrift, beeld en telecommunicatie functioneert, is mediabeleid het equivalent van de planning en spreiding van publieke ruimten (pleinen, theaters, markten, enzovoort) uit de tijd dat communicatie nog overwegend mondeling was. Pleinen, "places d'armes" en andere "open" ruimten, waar communicatie mogelijk was en controleerbaar (samenscholingsverbod!), zijn sinds de klassieke oudheid de kern rond welke steden (en democratie) georganiseerd werden en zonder welke zij ondenkbaar waren. Niet dat het scheppen en exploiteren van die "ruimte" daarom per definitie een publieke taak is.
  Het plaveisel van het forum in Ostia werd al door reclame van de omliggende winkeliers in beslag genomen. Commerciële communicatie vormt vanouds, naast particuliere en publieke mededelingen, een wezenlijk bestanddeel van het maatschappelijk communicatieverkeer.
  Het mediabeleid betreft niet de keuze voor bepaalde vormen van communicatie (publiek, particulier, commercieel, enzovoort), maar de voorwaarden daarvoor, de ordening (toegang, machtsposities, een open verkeer, enzovoort) en de kwaliteit daarvan. In essentie gaat het om het scheppen en bewaken van de "publieke ruimte" voor maatschappelijke communicatie; het bevorderen, onderhouden en openhouden van de kanalen van communicatie in de samenleving (waaronder ook de communicatie naar buiten). Anders dan tot dusver zal dat minder het concrete gebruik van bepaalde middelen van communicatie betreffen (kabel, frequenties, enzovoort). Veeleer betreft het algemene voorwaarden en regels (scheiding van diensten en infrastructuur, integriteit van programma's, regels inzake reclame) naast concrete voorzieningen (bibliotheken, informatievoorziening, een publieke omroep). Daarbij heeft het mediabeleid raakvlakken met andere beleidsterreinen, zoals het kunst­ en cultuurbeleid, maar het gaat om onderscheiden maatschappelijke belangen die niet onderling verward moeten worden.
  Radio en televisie behoeven in het kader van het mediabeleid bijzondere aandacht. Informatie over iemand, iets of een denkbeeld heeft een andere "impact" dan de persoon, de zaak of het idee "in vivo". Daarin ligt de betekenis en de "macht" van radio en televisie; er wordt niet bericht over "armoede", men hoort of ziet de armen zelf. Het nieuws wordt niet gelezen, maar in beelden of geluiden weergegeven. Het effect van een documentaire over het geloof is iets anders, dan het betoog van iemand die gelooft. Ieder medium heeft zo een eigen werking en aantrekkingskracht. Eén bladzijde geschrift kan meer nuanceren dan een uur televisie; maar enkele minuten televisie kunnen een diepere indruk nalaten dan een boekenkast vol kennis. Omroep is daarbij naar zijn aard een collectieve vorm van communicatie. De ontvangst is gezamenlijk en laat ook steeds minder aan de eigen verbeelding over (men heeft het niet over massamoord, maar laat dit het liefst in woord, beeld en geluid zien). Daarbij is het ook "geniepiger"; de suggestie van actuele werkelijkheid wekt de indruk van waarheid, hoezeer het ook een selectie en verwerking daarvan is.
5.2.3 Omroepbestel. Radio en televisie hebben in de loop van deze eeuw een belangrijke plaats verworven als middel voor maatschappelijk communicatie. Het belang daarvan neemt slechts toe naarmate de samenleving zelf meer afhankelijk wordt van informatie en communicatie. Maar de technische ontwikkeling bevat ook de kiem van een omslag. Technische vernieuwing heeft de beschikbare capaciteit enorm uitgebreid. Het aanbod is daarmee grensoverschrijdend geworden, maar de toegang tot radio en televisie is daardoor steeds minder een kwestie van nationale keuze. Wat nationaal geweerd wordt, is in korte tijd van over de grens beschikbaar. Het omroepbestel is daardoor steeds meer de resultante van anonieme, internationale ontwikkelingen en minder van nationale keuze. Gevolg daarvan is dat, ongeacht de politieke voorkeur, het omroepbestel een duaal karakter zal hebben. De veelheid van aanbod zal daarnaast de aandacht van het publiek versnipperen; de betekenis van ieder afzonderlijk kanaal neemt daardoor af. Het impliceert tenslotte dat ook de behartiging van publieke belangen -­ zoals het weren van programma's die de openbare orde of de publieke eerbaarheid aantasten (discriminatie, geweld, etnische opruiing, pornografie) of het bewaken van de integriteit van de nieuwsvoorziening -­ nog slechts beperkt mogelijk zijn op nationale schaal. Ook bij commerciële omroeporganisaties zal vaak de bereidheid wel aanwezig zijn om regels of een gedragslijn te aanvaarden; ook zij moeten echter rekening houden met de concurrentie van elders. Het ordeningsvermogen van de nationale wetgever neemt kortom af en de regels zullen doorgaans een internationaal karakter hebben (zoals thans de EG-omroeprichtlijn).
  Niet minder fundamenteel voor de omroep is de toenemende mogelijkheid voor consumenten om tegen betaling programma's naar keuze te ontvangen, met de mogelijkheid van interactieve beïnvloeding in het verschiet. "Codering" van programma's en het verdwijnend verschil tussen omroep en diensten spelen beide een rol. Het ontstaan van een "markt" van vraag en aanbod tussen consument en de uitzender heeft ingrijpende gevolgen. Geleidelijk aan zullen de meest interessante segmenten van het omroepaanbod dan via "koopprogramma's" commercieel geëxploiteerd worden (zoals het "sportkanaal", maar daarachter staan inmiddels plannen voor andere kanalen). Commerciële en publieke omroep verliezen daardoor aan functie, ook al zal omroep als zodanig daardoor niet verdwijnen.
  Deze factoren bepalen het karakter van de omroep. De infrastructuur zal in toenemende mate uitwisselbaar zijn, waardoor dit geen aanknopingspunt voor ordening biedt. Het duale karakter van het bestel (commercieel en publiek) is een gegeven; het zal vermoedelijk verder gemengd worden door andere vormen van exploitatie en aanbod. Omdat het uitzenden niet langer aan een bepaald grondgebied verbonden is en het aanbod steeds gevarieerder en internationaler zal zijn, zal de "greep" van de nationale wetgever op het bestel als zodanig slechts zeer beperkt zijn. Dat stelt drastische grenzen aan de mogelijkheid om door middel van algemene voorschriften en ordening doelstellingen van mediabeleid te realiseren via het omroepbeleid.
5.3 Publieke omroep
5.3.1 Maatschappelijke functie. Gesteld wordt wel, dat er met de komst van commerciële omroep geen behoefte meer bestaat aan een publieke omroep. Zonder extra publieke middelen zou op die wijze in omroepprogramma's voorzien kunnen worden. Die redenering is onjuist. Commerciële omroep was al mogelijk ten tijde van de inrichting van het huidige bestel. De keuze voor de inrichting van een publieke omroep berustte niet op de afwezigheid van een alternatief, maar op de wenselijkheid van een bepaalde ontwikkeling. Evenzo zal de beslissing over de toekomst van de publieke omroep en de organisatie daarvan, uit moeten gaan van de mogelijke maatschappelijke functie daarvan in het kader van het mediabeleid.
  Het brede bereik, de toegankelijkheid en de directe werking van beeld en geluid geven aan radio en televisie een aparte positie als medium voor maatschappelijke communicatie. Dat maakt het medium vanouds aantrekkelijk als "drager" van reclame. De geschreven media, zoals tijdschriften, zijn om andere redenen ook zo'n drager. Dezelfde kenmerken maken omroep echter ook in het bijzonder geschikt als focus van maatschappelijk debat, aandacht en cohesie (programma's die op hetzelfde moment door velen worden bekeken en zo een gemeenschappelijke ervaring vormen en stof voor discussie bieden in diverse situaties en verbanden). Die eigenschap van radio- en televisieomroep en de werking die dit kan hebben in de samenleving heeft steeds een rol gespeeld bij de inrichting van de publieke omroep.
  In het vorige hoofdstuk zijn lijnen van maatschappelijke ontwikkeling geschetst. Technische, economische en andere veranderingen verbreden op ongekende wijze de individuele mogelijkheden en bereik. Afstand, ruimte en grondgebied verliezen daardoor aan betekenis als structurerende factoren van maatschappelijke organisatie en samenhang. Behalve nieuwe mogelijkheden bergt dat ook een mogelijk verlies in zich van maatschappelijke samenhang en het besef onderling op elkaar te zijn aangewezen. Dat heeft ingrijpende gevolgen; voor het functioneren van de samenleving als gemeenschap, voor de maatschappelijke solidariteit, maar ook voor de democratische besluitvorming die berust op de vanzelfsprekende wederzijdse afhankelijkheid. Wie niet het besef heeft op anderen te zijn aangewezen, zal ook niet geneigd zijn zijn gedrag naar het oordeel van de meerderheid te richten, zeker wanneer zich steeds eenvoudiger daaraan (de wet) kan onttrekken.
  Met dat al, worden het functioneren en de kwaliteit van de samenleving sterker afhankelijk van factoren die middelpuntzoekende krachten en de onderlinge binding daarin bevorderen, waartoe de omroep door zijn werking traditioneel ook gerekend moet worden.
  Het functioneren van de omroep als factor van maatschappelijke integratie laat zich niet tot één dimensie reduceren. De functie als betrouwbare en gemeenschappelijke bron van informatie is één; niet minder belangrijk is het duiden van die informatie vanuit uiteenlopende maatschappelijke of levensbeschouwelijke visies. Het aan de orde stellen en voor uiteenlopende segmenten van de bevolking bespreekbaar maken van vraagstukken is net zo belangrijk als het zichtbaar maken van de pluriformiteit in de samenleving. Het bieden van een evenwichtig, afstandelijk beeld van de samenleving en de veranderingen daarin is niet minder van belang dan betrokkenheid en het bieden van een zeker houvast in een snel veranderende wereld. Een op een breed publiek gerichte programmering is minstens zo functioneel als programma's die specifiek op bepaalde segmenten gericht zijn. Samenleven behoeft een mogelijkheid om als samenleving binnen en tussen de segmenten van de bevolking te communiceren. Omroep vervult daarbij een wezenlijke rol. In een steeds internationalere maatschappij kan nationale omroep daarnaast een zekere verankering bieden voor een gevoel van nationale identiteit en culturele eenheid en eigenheid.
5.3.2 De rechtvaardiging voor een publieke omroep. De werking en maatschappelijke functie van omroep is niet het exclusieve kenmerk van publieke omroep. In tal van opzichten kan commerciële omroep eenzelfde betekenis hebben. Integere nieuwsvoorziening, programma's voor bepaalde segmenten van de bevolking, het voorzien in commentaar, kritiek of duiding van publieke gebeurtenissen; het zijn functies die in de geschreven media bevredigend worden verzorgd door kranten en uitgevers die commercieel functioneren. Een samenleving kan ook op het terrein van de omroep kiezen voor een volledig commercieel bestel, maar dat heeft gevolgen voor de aard en inhoud van de omroepprogramma's en voor de maatschappelijke functie. Omdat winststreven bij commerciële omroep voorop staat, bestaat er geen garantie voor de continuïteit van alle programmatypen en de constante kwaliteit daarvan. Commerciële omroep in de traditionele zin wordt, anders dan in het algemeen de markt voor boeken, tijdschriften en kranten, niet financieel door de consument gedragen, maar door de producenten die reclame voor hun producten beogen. Als de belangstelling wegvalt voor bepaalde typen informatie of programma's dan zullen zij verdwijnen of nog slechts tegen aparte betaling verkrijgbaar zijn. Bezien vanuit het belang van de direct betrokkenen is die laatste situatie mogelijk optimaal; de maatschappelijke functie van omroep die continuïteit vergt, wordt daar dan onbedoeld aan opgeofferd. (Een ontwikkeling die op het terrein van het milieu is beschreven als de "tragedy of the commons"). Bovendien kan de overheid slechts zeer beperkt of geen eisen stellen aan op de vrije markt opererende organisaties, met betrekking tot hun doelstellingen en wijze van uitvoering.
  Tegen die achtergrond is er alle aanleiding voor politiek en bestuur om te trachten deze doelstelling en functie te realiseren door middel van een publieke omroep. Waar andere factoren van houvast en cohesie in de samenleving verdwijnen, moeten de instituties die op dat punt nog wel een mogelijke functie hebben, niet nodeloos en lichtvaardig worden afgeschaft. Een samenleving moet zeker zijn van een betrouwbare bron van informatie, mede gezien de functie daarvan voor het democratisch proces. Publiek debat, de maatschappelijke agendavorming, het functioneren van een pluriforme samenleving zijn alle aangewezen op de mogelijkheden die publieke omroep biedt. Hetzelfde geldt voor de genoemde functie van omroep als "anker" voor maatschappelijke identiteit en culturele eenheid en eigenheid.
5.3.3 Profiel van een publieke omroep. Er is in Nederland een breed draagvlak voor een publieke omroep met een functie in de voorbedoelde zin. In die functie liggen de verschillende aspecten besloten van de invulling die daaraan gegeven moet worden. Juist op dat punt zal de wetgever grotere duidelijkheid moeten verschaffen. Kritiek op de publieke omroep richt zich doorgaans minder op haar bestaan alswel op de wijze van functioneren. Het functioneren binnen het kader van een duaal omroepbestel vormt daarbij een wezenlijk gegeven.
  Gesteld werd dat de publieke functie van omroep zich niet laat reduceren tot één of enkele dimensies of tot bepaalde rangorde van taken. Met die reserve in gedachte is echter een nadere precisering van het profiel van de publieke omroep mogelijk. De belangrijkste taken voor de publieke omroep kunnen als volgt worden samengevat:
 
  • het via open radio en televisiekanalen verstrekken van betrouwbare en volledige informatie;
  • het ondersteunen van de communicatie gericht op het ontstaan van een evenwichtig beeld van en voor de pluriforme samenleving;
  • het verzorgen van programma's van educatieve aard en van programma's die participatie bevorderen;
  • het (helpen) vernieuwen van omroep door nieuwe programmavormen te ontwikkelen en nieuwe distributievormen te gebruiken die de doelstelling ondersteunen;
  • passend binnen de opdracht zorgen voor een aantrekkelijke totaalprogrammering waarbinnen de specifieke elementen een natuurlijke plaatsvinden.
  Informatievoorziening via een voor iedereen beschikbaar en toegankelijk kanaal wordt gezien als een belangrijke taak van de publieke omroep. Het gaat om het verschaffen van nieuws- en achtergrondinformatie over gebeurtenissen in de samenleving. Daarbij hoort ook de interpretatie van en uitleg over die gebeurtenissen door een gegarandeerd vrije pers, met een onthullende rol en confronterende opinies. In Nederland zijn de media radio en televisie altijd gezien als belangrijk middel om educatie beter vorm en inhoud te geven. Hoewel de educatieve mogelijkheden van deze media niet overschat moeten worden, is educatie een noodzakelijk onderdeel van de taak.
  Publieke omroep moet ook een bijdrage leveren aan het behouden en het uitdragen van uitingen van cultuur, die kenmerkend zijn voor Nederland. Het is belangrijk dat deze programmasoort beschikbaar, is waarbij het begrip cultuur uitgelegd moet worden in brede zin. Daarbij gaat het dus niet alleen om het zichtbaar maken van kunstuitingen, maar gaat het ook om programma's waarin de (Nederlandse) cultuur zichtbaar wordt. Dat kan bijvoorbeeld door middel van in Nederland gemaakt en over Nederland handelend televisiedrama of door sportverslaggeving. Op deze wijze wordt een bijdrage geleverd aan het inzicht in en het functioneren van een (multiculturele) samenleving. Aan de publieke omroep kan bij uitstek de taak worden opgedragen om tot vernieuwende programmagenre's en productiewijzen te komen. Vernieuwing kan ook bijdragen aan de effectiviteit van omroep bij gelijkblijvende of zelfs dalende middelen. Van de commerciële omroep mag niet verwacht worden dat zij -­ gezien haar doelstelling -­ gedurende een langere periode investeert in verliesgevende, maar innovatieve programma s.
  Om aan haar publieke functie te kunnen beantwoorden, zal de publieke omroep een breed publiek moeten aanspreken en bereiken met een breed spectrum aan programma's. Het gaat immers om het gebruik van een massamedium; dat schept verwachtingen bij de gebruikers. Om die reden zal ook amusement tot de taak van de publieke omroep gerekend moeten worden, zij het slechts vanuit deze afgeleide functie en zij het dat de publieke omroep ook op dit punt tot een herkenbare eigen invulling moet zien te komen. De komst van een groot aantal kanalen die overwegend amusement bieden, verzwakt immers het oorspronkelijke motief voor een brede programmering.
5.4 Fundamenten en hoofdkenmerken publieke omroep
5.4.1 Algemeen. In het licht van het voorgaande kan de doelstelling van publieke omroep als volgt worden samengevat:
  Het bedrijven van omroep zonder winstoogmerk en via een open kanaal, waarbij het doel is om een objectieve, betrouwbare, integere, pluriforme en onafhankelijke bijdrage te leveren aan de cohesie binnen de maatschappij en zo te fungeren als referentiepunt in een altijd woelige samenleving. De publieke omroep doet dit door maatschappelijk relevante onderwerpen aan te snijden, door initiatief te nemen voor vernieuwingen, door cultuur uit te dragen en door te fungeren als platform voor meningen en uitingen, zodat een evenwichtig beeld van de samenleving wordt gegeven.
  Deze doelstelling wordt echter niet gerealiseerd enkel door de afwezigheid van een winstoogmerk bij de publieke omroep en financiering uit publieke middelen. Gelijk het profiel zal ook de organisatie van de publieke omroep de maatschappelijke functie daarvan dienen te ondersteunen en te versterken. De doelstelling en de fundamentele kenmerken van het omroepbestel (zie 5.2.3) zijn daarbij bepalend. Een adequate invulling van de doelstelling van publieke omroep binnen een duaal bestel vergt afstand van de overheid, maatschappelijke participatie, maar vooral ook een organisatie en structuur die de publieke omroep in staat stelt om op herkenbare wijze slagvaardig te functioneren onder snel wisselende omstandigheden en veranderende publieke belangstelling.
5.4.2 Overheid en participatie. De taak en maatschappelijke functie van omroep brengen beide met zich mee dat de overheid enerzijds de noodzakelijke randvoorwaarden moet scheppen voor het functioneren van de publieke omroep, maar tegelijkertijd zo min mogelijk direct betrokken moet zijn bij de programmering en productie. Er zijn in beginsel drie mogelijke grondslagen voor de verantwoordelijkheid van de programmering van publieke omroep; de overheid, de programmamakers of particulier initiatief (of participatie). Waar de functie van omroep en de rechtvaardigingsgrond voor de publieke organisatie daarvan gelegen zijn in de betekenis daarvan voor de informatievoorziening, voor maatschappelijke cohesie en voor de kwaliteit van het samenleven, ligt het minder voor de hand dat de overheid en/of de programmamakers daar verantwoordelijk voor zijn. Als de reden voor publieke omroep primair gelegen is in de functie daarvan binnen de samenleving, dan dient de organisatie en invulling daarvan zo veel mogelijk uit die samenleving voort te komen. Dat versterkt zowel de legitimatie als de participatie; het organiseren van omroep kan zelf een aanknopingspunt voor organisatie en maatschappelijke samenhang worden.
  Duiding van ontwikkelingen, agendavorming en mobilisatie van maatschappelijke samenhang zijn een essentiële functie van omroep. Die functie dient niet te berusten op het oordeel van de overheid, noch op het oordeel van programmamakers over wat die samenleving nodig heeft, maar op de opinies in de samenleving zelf. Nodig is een in meerdere opzichten open en dynamisch bestel. Niet alleen open voor de diverse heersende opinies, maar ook open als organisatie, zodat vernieuwing kan plaats vinden, waardoor een bestel ontstaat dat steeds zijn wortels vindt in de samenleving en in staat is om zich aan te passen aan de veranderingen.
  Een publiek bestel dat berust op basis van maatschappelijke "krachten" behoeft om doelmatig te functioneren krachtige, dwingende randvoorwaarden van de zijde van de overheid. De beschikbaarheid van programmatypen, de eenheid en samenhang van de organisatie, de integriteit en objectiviteit van de nieuwsvoorziening, consistente programmering en toegankelijkheid moeten door wettelijke bepaling verzekerd worden. Maar de wetgever zal zich tegelijk moeten beperken tot de essentialia. Zo zal de wet bijvoorbeeld met betrekking tot de inrichting van het bestel, slechts de samenstelling van de organen en hun bevoegdheden moeten regelen. De ervaring van de afgelopen tien jaren wijst uit dat, indien de wetgever zich niet beperkt tot de wezenlijke kenmerken van het bestel, het functioneren daarvan onder steeds veranderende omstandigheden een voortdurende aanpassing van de wettelijke regels vergt. Het bestel als geheel kan dan niet anders dan achter de feiten en ontwikkelingen aanlopen.
5.4.3 Doelmatige eenheid. In doelstelling en functie ligt, tegen de achtergrond van de ontwikkeling van het omroepbestel als geheel, evenzeer de eis besloten dat de publieke omroep in staat moet zijn als eenheid te functioneren. De huidige opzet komt er op neer dat er geen sprake is van één publieke omroep, maar van negen verschillende publieke omroepen met daarnaast nog een groot aantal functionele omroeporganisaties. Die inrichting was zinnig toen de omroep alomvattend door de overheid werd geregeld en de schaars beschikbare frequenties in de tijd en over de kanalen werd verdeeld. Die inrichting is echter niet langer doelmatig nu omroep primair met een kanaal/zender wordt geïdentificeerd en bij een groeiend aantal kanalen/zenders de aandacht van het publiek voor ieder daarvan afneemt. Dat wordt versterkt door de eenvoudige mogelijkheid om op afstand van kanaal of zender te veranderen: het zogenaamde "zapgedrag".
  Bij die ontwikkelingen dient de publieke omroep in staat te zijn om de beschikbare kanalen/zenders, afzonderlijk en in onderlinge samenhang zo in te zetten dat binnen het kader van de publieke functie een zo groot mogelijk deel van het publiek wordt bereikt. Dat vergt een voorspelbare programmering per kanaal, die het mogelijk maakt de belangstelling van het publiek te verankeren. Het vergt tegelijk een zodanige samenwerking tussen de kanalen dat zo veel mogelijk een eigen publiek wordt bediend en dat de programmering die op eenzelfde publiek gericht is, rekening houdt met de fundamenteel menselijke beperking niet meer dan één kanaal/zender tegelijk te kunnen bekijken. Implicatie daarvan is dat het geïntegreerd functioneren van het bestel een meerwaarde heeft voor de verwezenlijking van de maatschappelijke functie, die uitgaat boven het functioneren van de afzonderlijke delen. Hoe goed een omroepvereniging ook afzonderlijk functioneert, toch kan zij binnen het huidige bestel het verloop in de aandacht van het publiek niet zelfstandig keren. Bij de huidige opzet is zelfs het tegendeel mogelijk. De wetgeving impliceert, als gevolg van de algemene programma­eis, dat de omroepverenigingen zich over drie kanalen op hetzelfde publiek richten; hoe beter ieder daarin slaagt des te effectiever is dat publiek versnippert.
  Omdat de werking van de publieke omroep als geheel groter is dan de som van de delen, zal ook, wanneer bij de inrichting daarvan uitgegaan wordt van de actieve participatie van omroepverenigingen, de structuur zodanig moeten zijn dat de samenstellende delen hun functioneren invoegen in en dienstbaar maken aan de doelstelling van de publieke omroep. Tegelijk zullen zij hun identiteit zichtbaar moeten maken en pluriformiteit garanderen. Alleen van organisaties zonder winstoogmerk kan opereren in zo'n spanningsveld worden verlangd.
5.4.4 Landelijke, regionale en lokale omroep. De kenmerken van de niet-landelijke omroep verschillen wezenlijk van die van de landelijke omroep. Zo is er bijvoorbeeld een evident verschil in doelgroepen en financiering. De regionale en lokale omroepen kennen een andere ontwikkelingsgang dan de landelijke omroepen. Dat is terecht en moet zo blijven. De lokale omroepen moeten hun eigen ontwikkelingsgang kunnen volgen. Nauwe aansluiting bij behoeften en denken op lokaal niveau zijn doel en vereiste. Om die reden moet voor de lokale omroepen dan ook niet gestreefd worden naar een imitatie of kopie van het model voor de landelijk opererende omroepen. Om deze reden is afgezien van het schetsen van een blauwdruk voor de lokale omroep. Wel wordt er op gewezen, dat in gang gezette en mogelijk nog volgende vormen van samenwerking (zoals de zogeheten Vensterprogrammering) vorm en uitwerking moeten kunnen krijgen, omdat zij passen binnen de samenwerking die binnen de wereld van de omroep zo nodig is.
5.5 Reclame en nieuwe media
5.5.1 Algemeen. Omroep vormt in toenemende mate een, zij het eigensoortige, schakel in een keten van productie en distributie van programma's, informatie en andere diensten. Technische, economische en infrastructurele schotten, drempels en verschillen tussen traditioneel gescheiden segmenten van het verkeer, vallen weg. De publieke omroep zal daardoor in een steeds heterogener en gemengder omgeving moeten functioneren, maar ook in een omgeving, waarin de verschillende factoren steeds meer met elkaar verweven raken. De voordelen van schaal zijn op dit terrein wezenlijk anders, omdat bij niet­materiegebonden diensten op het terrein van informatie, programma's en communicatie, de "wet" van de afnemende meeropbrengst in zijn tegendeel omslaat (toenemende meeropbrengst bij toenemende toepassing). Hetzelfde geldt voor activiteiten die in het verlengde liggen van de kerntaken van omroep; bijvoorbeeld reclame, "merchandising" of het naast omroep via andere media exploiteren van programma's. Men kan van deze activiteiten afzien, maar dan worden de "vruchten" door derden geplukt; in wezen profiteren deze zo van de publieke middelen op basis waarvan de publieke omroep functioneert. (De keerzijde is dat commerciële ondernemers worden beconcurreerd met publieke middelen.)
  Tot dusver richt het beleid zich, mede in het licht van verplichtingen van EG­recht, op een scherpe scheiding tussen de publieke omroep enerzijds en commerciële activiteiten anderzijds. De enige uitzondering daarop is de STER-reclame. Het beleid tot dusver zal er echter, gegeven de groeiende economische en technische integratie en synergie, toe leiden dat de publieke omroep geleidelijk in een "reservaat" wordt opgesloten, dat op den duur bij groeiende lasten en toenemende inconsistenties zal worden opgeheven. Het maatschappelijk leven is bezaaid van de voorbeelden van goed bedoelde overheidsbescherming, die in een dynamische situatie tot achterstelling, discriminatie en uiteindelijk opheffing leidt. Als mediabeleid is deze gedragslijn ook niet doelmatig. Gegeven de groeiende betekenis van nieuwe en andere vormen van communicatie in de samenleving, dient overwogen te worden of de publieke omroep op deze terreinen niet eenzelfde functie heeft.
  Bij de toekomstige inrichting van de publieke omroep dienen derhalve ten aanzien van dit onderwerp keuzen te worden gemaakt. Daarbij kunnen drie verschillende vraagstukken worden onderscheiden. Bij een toenemend aantal mogelijkheden van exploitatie van omroep betreft het eerste de vraag in hoeverre de overheid of de publieke omroep de potentiële "inkomsten" van omroep volledig moet kunnen benutten. Dit is het oude vraagstuk van de omroepreclame in nieuwe vormen. Gegeven het steeds gedifferentieerder aanbod van diensten en technische mogelijkheden betreft het tweede de vraag of de publieke omroep ten principale beperkt moet worden tot het klassieke omroepbedrijf of dat zij ook toegang dient te hebben tot de zogenaamde "nieuwe media". Gegeven het verschijnsel van toenemende internationale integratie (verticaal en horizontaal) in deze sector is het derde vraagstuk dat van samenwerking en eventueel integratie van delen van de publieke omroep met commerciële actoren. Op die drie wezenlijk verschillende vragen wordt hieronder ingegaan.
5.5.2 Reclame en nevenactiviteiten. De gedachte dat de overheid tot taak heeft om de kosten van publieke omroep voor de burger zoveel mogelijk te beperken, geeft een rechtvaardiging voor de instelling van de STER. Dit argument blijft ook in een duaal bestel overeind. Met de komst van nieuwe media ontstaat echter een extra potentieel aan "nevenactiviteiten". Hergebruik van bestaande informatie en het ter beschikking stellen van bestaande elementen uit programmering, zogenaamde merchandising, kan leiden tot extra inkomsten. Maar ook mogelijkheden om reclame, sluikreclame, product placement en tal van andere vormen van sponsoring of reclame te benutten, nemen sterk toe en omdat het voortdurend om variaties op een nieuw thema gaat, zijn ze wat betreft hun implicaties moeilijk te doorgronden.
  Daarom moet de principiële vraag gesteld worden of dergelijke nevenactiviteiten toelaatbaar zijn voor de publieke omroep. Concurrentie op de markt is een logisch gevolg van de keuze om de kosten voor de burger zoveel mogelijk te beperken. Maar er mag als gevolg van de inzet van publieke middelen niet een betere startpositie op de markt ontstaan. De gedachtenlijn dat de kosten van de burger indien mogelijk beperkt moeten worden kan onveranderd worden doorgetrokken naar een situatie met nieuwe media. Dat zal dan echter ook moeten op een manier die recht doet aan de publieke functie. Het is niet wenselijk om bij de beschrijving daarvan uitvoerig op de verschillende technieken in te gaan, omdat dan het gevaar bestaat dat per specifieke vorm een beschrijving en een keuze moet worden gemaakt. Daardoor ontstaat het gevaar van een regelgeving die voortdurend achter steeds weer nieuwe technische ontwikkelingen aanloopt en net als de huidige wetgeving als reactief kan worden aangemerkt. Dus moet een algemeen toepasbaar uitgangspunt gekozen worden.
  Het uitgangspunt voor reclame en nevenactiviteiten is dat een heldere scheiding aangebracht moet kunnen worden tussen inhoud en reclame en dat het daarnaast gaat om het uitnutten van bestaande mogelijkheden. Zodra de scheiding maar enigszins vervaagt of wanneer actief vanuit de programmering ingespeeld wordt op te ontwikkelen reclamemogelijkheden, komt de geloofwaardigheid van de publieke omroep, in gevaar. Merchandising verdraagt zich vanuit dit argument niet goed met publieke omroep omdat door hergebruik van beeldelementen juist getracht wordt de scheiding vager te maken. Hetzelfde geldt voor product placement waar vaak al voor of tijdens de productie bewust getracht wordt de scheiding tussen inhoud en reclame aan te tasten. Wel toelaatbaar zijn vormen, waarbij vanuit bestaande duidelijk gescheiden reclame-uitingen (bijvoorbeeld een reclameblok) een koppeling wordt gelegd naar andere mediavormen (een 06 dienst of een Internet omgeving) waarbij de scheiding in tact blijft. Om een dergelijke scheiding goed aan te kunnen brengen, zal een passende organisatievorm moeten worden gekozen. Het ligt voor de hand dat net als in de huidige situatie, aan een organisatie als de STER wordt opgedragen om slechts verantwoorde vormen van reclame toe te passen, welke niet strijdig zijn met de genoemde uitgangspunten. Daardoor wordt belangenverstrengeling voorkomen en kan worden voldaan aan de eisen van objectiviteit en integriteit.
5.5.3 Nieuwe media en nieuwe vormen van omroep. In hoofdstuk 4 is aangegeven welke sterke invloed de techniek heeft op de mogelijkheden voor het bedrijven van omroep. Opvallend bij de discussie rond die technische veranderingen is de aandacht voor de mogelijkheid om af te kunnen rekenen op individueel gebruik van media. Bij publieke omroep is het beginsel van afrekenen op basis van individueel gebruik echter strijdig met de uitgangspunten van de publieke functie, die veel meer gebaseerd is op algemene beschikbaarheid. Eerder is het juist de bedoeling dat een zekere mate van ontkoppeling plaatsvindt. De publieke omroep zal zich dan ook moeten concentreren op het gebruik van de technieken die kwalitatieve of kwantitatieve verbetering van de publieke functie ondersteunen en waarbij betaling per eenheid van gebruik wordt vermeden. De inzet van nieuwe mediatechnieken hoeft ook niet verbonden te worden met een dergelijk betaalmechanisme.
  Dit alles betekent niet, dat aan de publieke omroep het exploiteren van nevenproducten moet worden ontzegd. Het bedrijven van omroep met publieke middelen is een geaccepteerd en gereguleerd verschijnsel. De potentiële voordelen van deze positie zijn aanwezig. Het logische uitvloeisel daarvan is dat de exploitatie van nevenaktiviteiten ook moet worden toegestaan. De voorwaarde daarbij moet zijn dat de vruchten van mediavernieuwing — waartoe de publieke omroep gehouden is — door exploitatie hiervan (bijvoorbeeld verkoop van een programmaformule aan een buitenlandse zender) terug moet vloeien in het publieke bestel, zodat een verdere impuls aan kwaliteit en vernieuwing kan worden gegeven.
  De wijze waarop gebruik moet worden gemaakt van nieuwe media en de aard van de informatie die de publieke omroep via deze weg zal mogen aanbieden, moet in lijn zijn met de aard van de publieke functie. De nadruk zal vergelijkbaar moeten zijn met de eerder in dit hoofdstuk genoemde doelstelling. Een extra argument wordt gevonden in het feit dat in de digitale omgeving manipulatie makkelijker kan plaatsvinden waardoor de publieke functie extra tot haar recht kan komen. Het is dan ook niet zinvol om de term abonneetelevisie te gebruiken, omdat in de definitie betaling per eenheid van gebruik ligt opgesloten. De techniek van conditional access kan echter wel goed worden ingezet. Daarbij zal alleen een andere voorwaarde dan betaling voor gebruik moeten worden gehanteerd. Het huidige mechanisme van bezit van een radio- of televisietoestel en de verplichte kijk- en luisterbijdrage kan worden gebruikt in de nieuwe situatie, maar moet dan in meer algemene termen worden beschreven. De betaling van kijk- en luistergeld zou bijvoorbeeld het recht kunnen geven op gebruik van een publieke nieuwe media structuur.
  De publieke omroep zou bijvoorbeeld naast het bedrijven van traditionele omroep de ervaring die bestaat op het gebied van programmabladen verder kunnen ontwikkelen in de vorm van elektronische programmagidsen. Deze technieken zullen dan niet alleen gericht moeten zijn op het eigen aanbod, maar juist moeten proberen om een geordend beeld van de totale omgeving te bieden. Bij nieuwe media kan deze functie worden ondersteund door het bieden van een omgeving met interessante en betrouwbare doorverwijzingen op Internet (hyperlinks via het zogenaamde World Wide Web). Uiteindelijk zullen naast dit aanvullend gebruik verschillende elektronische dragers gebruikt kunnen worden om de verspreidingsmogelijkheden te verbeteren ten opzichte van de huidige techniek tegen lagere kosten. Het is bijvoorbeeld te voorzien dat op niet al te lange termijn Internet als een interessante extra drager kan fungeren voor real time audiotoepassingen. De snelheid van de ontwikkelingen maakt het noodzakelijk dat de publieke omroep hier binnen de gestelde grenzen de beschikking krijgt over de nieuwe technologieën, zodat zij haar positie niet alleen kan handhaven, maar ook kan uitoefenen op een wijze die past in de moderne samenleving.
5.5.4 Samenwerking. De publieke omroep zal niet functioneren als zij geen interactie aan kan gaan met haar omgeving. Dat zal voornamelijk zijn op nationaal niveau maar soms ook op internationaal of regionaal niveau. Samenwerking zal daarbij aan de orde zijn en deze kan ontstaan vanuit verschillende motieven.
  Vanuit de eis tot efficiency zal regelmatig beslist moeten worden of uitbesteding beter is dan eigen productie binnenshuis. Samenwerking, waarbij kwaliteiten van verschillende bedrijven samenkomen, is daarbij soms een logische uitkomst. Een ander motief om samenwerking aan te gaan is die van het realiseren van een extra verspreidingskanaal. Samenwerking met een televisie abonneekanaal of het deelnemen in een regionale raamprogrammering zijn hier voorbeelden van. Een derde motief kan zijn gelegen in het beschermen van de positie op de markt om de toegang tot strategisch belangrijke bronnen te beschermen. Een voorbeeld hiervan is het deelnemen in het aandelenkapitaal van een vrije producent die veel programma's produceert en levert voor de publieke omroep.
  Het is duidelijk dat het niet realistisch is de publieke omroep te dwingen om geen samenwerkings-verbanden aan te gaan. Dat zou haar functioneren onmogelijk maken. Wel moeten duidelijk grenzen worden gesteld aan de soort en de aard van de samenwerkingsverbanden. De beslissingen om samenwerkingsverbanden aan te gaan zullen niet fundamenteel strijdig mogen zijn met de publieke functie en vereisen dan ook een afweging op het niveau van het publieke bestel als geheel. Ook hier weer kan, net als in de vorige paragrafen, teruggegrepen worden op het argument dat slechts op grond van kostenoverwegingen samenwerking aanvaardbaar is mits op geen enkele wijze de publieke functie zal worden aangetast. In dat verband is het deelnemen in de aandelen van een vrije producent niet aanvaardbaar zolang deze primair een winststreven heeft als ondernemer en bovendien ook voor de commerciële markt opereert.
  Als de publieke omroep bedreigd wordt in die zin dat een deel van zijn productie niet op de markt kan worden uitgevoerd dan moet deze in eigen beheer vervaardigd worden. Een beleid gericht op de afweging tussen eigen productie, uitbesteding en samenwerking op de markt is een van de peilers voor een goed functionerende publieke omroep. De randvoorwaarden hiervoor kunnen slechts op het niveau van de eenheid van bestel worden gemaakt en mogen niet aan de afzonderlijke samenstellende delen daarvan worden overgelaten.
   
Previous
  Copyright © 1996 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen