Logo  
  | home | authors | calendar colophon | links | newsgroups | newsfeed | new | printer version |  
volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

 





  Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996
  7. Gevolgen voor financiering van de publieke omroep
Previous
   
7.1 Algemeen
  Op het eerste gezicht lijkt het onderwerp financiering van de publieke omroep slechts een vraagstuk van het bepalen van de hoogte van de omroepbijdrage (het kijk- en luistergeld). Verhoging, maar ook verlaging van de omroepbijdrage, is echter een gevoelige kwestie die regelmatig uitmondt in een scherpe stellingname. Daaruit spreekt de lading die het onderwerp publieke omroep en ook de financiering daarvan in zich heeft. Vaak is niet bekend dat met behulp van de omroepbijdrage ook andere zaken worden gefinancierd die niet direkt met de publieke omroep te maken hebben.
  Niet alleen de hoogte van de omroepbijdrage is van invloed op de mogelijkheden tot financiering van de publieke omroep. Naast de omroepbijdrage worden de netto-inkomsten die de STER genereert, gebruikt en in sommige jaren vindt aanvulling plaats uit de algemene omroepreserve die over een lange reeks van jaren is opgebouwd. Daarnaast zijn er nog enkele relatief kleinere bronnen, waarvan de bijdrage als incidenteel kan worden aangemerkt, zoals bijvoorbeeld de eigen bijdrage van de huidige zendgemachtigden en de subsidies uit de verschillende fondsen.
  Technische, economische en tal van andere omgevingsfactoren oefenen invloed uit op de kwantitatieve omvang van deze inkomstenstromen en dus op de financieringsmogelijkheden van de omroep. De in het vorige hoofdstuk gedane voorstellen voor veranderingen hebben invloed op de allocatie van de beschikbare financiële middelen. In hoofdstuk 6 is aangegeven dat niet alle huidige taken relevant zijn voor het uitoefenen van de publieke functie. Ook bevat de huidige begroting een aantal oneigenlijke elementen die het zicht op de omroepbegroting vertroebelen. Daardoor wordt het moeilijker om een heldere afweging te maken bij de eerder voorgestelde verkiezingen.
  Dit hoofdstuk gaat in op de gevolgen van de verschillende ontwikkelingen ten aanzien van inkomsten en uitgaven en geeft aan hoe de verdeling van de beschikbare middelen in de toekomst zou kunnen plaatsvinden.
7.2 Ontwikkelingen van de inkomsten
  Een belangrijk uitgangspunt bij de schatting van de ontwikkeling van de inkomsten is de algemene verwachting dat een verhoging van de omroepbijdrage niet haalbaar is. Ondanks het gegeven dat de in Nederland gevraagde bijdrage in verhouding tot die in andere landen niet hoog is, lijkt het draagvlak om tot verhoging over te gaan niet aanwezig. Er wordt derhalve vanuit gegaan dat in de komende jaren tot en met 2000 de waarde (in guldens van 1996) van het totaal van de omroepbijdragen in stand zal blijven. De enige variabele die dan nog de omvang van de inkomsten zal kunnen beïnvloeden, is de eventuele verandering in het aantal betalers van de omroepbijdrage.
  Al sinds enige tijd staat de tweede belangrijke bron van inkomsten, die van de STER, onder druk. Daar zijn meerdere redenen voor aan te geven. De STER heeft niet alleen haar monopoliepositie moeten prijs geven, maar kan als gevolg van de uitgangspunten van de publieke omroep minder effectief opereren dan zijn commerciële tegenspelers. De STER is immers terecht gebonden aan de uitgangspunten van de publieke omroep. Dat betekent onder andere dat geen gebruik wordt gemaakt van programma-onderbrekende reclame. Daarnaast heeft de publieke omroep de afgelopen jaren een deel van haar aantrekkelijkheid voor bepaalde categorieën kijkers verloren, omdat de zenderprofielen van commerciële aanbieders beter aansluiten bij bepaalde door de adverteerders gewenste segmentatie. Maar ook als gevolg van het gebrek aan eenheid van organisatie bij de publieke omroep kan minder slagvaardig worden ingespeeld op de potentiële mogelijkheden.
  Bij ongewijzigd beleid zullen de netto STER-inkomsten in de komende jaren verder onder druk staan. Het is vanzelfsprekend dat van de STER een inspanningsverplichting gevraagd mag worden om een bepaald bedrag aan inkomsten te kunnen genereren. Niettemin moet ernstig rekening gehouden worden met een vermindering van inkomsten van 75 à 100 miljoen gulden (ervan uitgaande dat de organisatiekosten op hetzelfde peil worden gehandhaafd).
  De derde potentiële inkomstenbron is de omroepreserve. Aangezien het hier een niet structurele bron van inkomsten betreft, mag voor de jaarlijkse financiering hiermee geen rekening worden gehouden. Wel zou deze reserve aangewend kunnen worden om de eerder genoemde noodzakelijke reorganisatie gedeeltelijk te financieren.
7.3 Ontwikkeling van de uitgaven
  Al eerder in het rapport is aangegeven dat de technische ontwikkelingen ervoor kunnen zorgen dat de technische productiekosten verder dalen. Als gevolg van deze daling wordt de invloed van de factor arbeid relatief steeds belangrijker en deze heeft de neiging om steeds duurder te worden. Het is dan ook de vraag wat het netto-kosteneffect van deze, zich in tegengestelde richting ontwikkelende factoren, zal zijn. Hiernaast is de verwachting dat de kosten van de programmarechten over het algemeen sterk zullen stijgen. De soms exponentiële stijging van rechten voor grote evenementen en sportwedstrijden geeft daarbij extra reden tot zorg en kan tot gevolg hebben dat sommige evenementen en sportwedstrijden niet meer via de publieke omroep kunnen worden uitgezonden. Daardoor zou de gewenste brede programmering wellicht in gevaar kunnen komen.
  Eenheid van organisatie kan voor een betere afweging van prioriteiten zorgen en de daarvan af te leiden slagvaardigheid kan de publieke omroep in elk geval een betere uitgangspositie geven. Niettemin is de verwachting dat voorlopig voor de periode tot 2000 per saldo de totale kosten van omroepprogramma's zullen stijgen.
  Voor het in kaart brengen van de ontwikkelingen is samengewerkt met en dankbaar gebruik gemaakt van de inzichten van het Centraal Plan Bureau. Het CPB zal onder eigen verantwoordelijkheid vrijwel gelijktijdig met dit rapport een sectormodel publiceren dat verdere aanknopingspunten kan bieden voor het verkrijgen van een beter inzicht in de ontwikkelingen van de audiovisuele sector en haar omgeving. Aan de hand van deze voorspellingen en verschillende scenario's wordt zichtbaar wat de te verwachten ontwikkeling zal zijn. Ook het CPB heeft de verwachting dat de kosten voor publieke omroep de komende jaren zullen stijgen.
7.4 Oneigenlijke posten in de omroepbegroting
  De begroting van de publieke omroep bedraagt op dit moment ongeveer 1,4 miljard gulden. Uit deze omroepbegroting worden thans niet alleen drie televisiekanalen en vijf radiozenders gefinancierd, maar ook zijn de sporen zichtbaar van vele jaren overheidsbeleid. Er wordt een aantal zaken gefinancierd die niet of niet langer tot de taak van de publieke omroep kunnen worden gerekend. Deze ondoorzichtigheid maakt het voor de burger moeilijk om vast te stellen of datgene wat de publieke omroep te bieden heeft in redelijke verhouding staat tot de gevraagde bijdrage. Het systeem van omroepverkiezingen, waarbij de mogelijkheid wordt geboden om invloed uit te oefenen op de allocatie van middelen, kan alleen maar goed werken als de omroepbegroting helder is en geen oneigenlijke posten bevat.
  Er moeten twee soorten oneigenlijke posten worden onderscheiden. In de eerste plaats zijn dat zaken die in het geheel niet thuis horen op de begroting.
  Bijvoorbeeld de departementale kosten voor Mediabeleid of de kosten voor het Muziekcentrum van de Omroep behoren gefinancierd te worden via de begroting van het betreffende ministerie. Het ligt voor de hand om dergelijke correcties lasten-neutraal te laten verlopen. Hiermee worden dus geen besparingen gerealiseerd, waarmee de eerder genoemde vermindering van inkomsten of de verhoging van uitgaven kunnen worden gecompenseerd. Hoewel het theoretisch voor de hand ligt dat verlaging van de omroepbijdrage zou plaatsvinden, lijkt het meer praktisch om deze gedurende een periode te bevriezen, totdat het niveau van de correctie is bereikt.
  De tweede soort oneigenlijke posten bestaat uit zaken die niet langer tot de publieke functie moeten worden gerekend, omdat zij door de verandering in de omgevingsfactoren van de publieke omroep niet langer bestaansrecht hebben. Een voorbeeld is de in hoofdstuk 6 genoemde andere taakinvulling van de Wereldomroep. Het is wenselijk dat daarmede het beschikbare budget voor de Wereldomroep wordt verminderd van 80 naar ca. 40 miljoen. Dergelijke besparingen dienen wel ten goede te komen voor het verbeteren van de begroting van de publieke omroep. Een dergelijke opschoning van taken kan leiden tot aanzienlijke besparingen, waardoor meer geld beschikbaar komt voor het vervullen van de primaire taken van het publieke bestel. Doorlichting van taken en aanbrengen van besparingen is noodzakelijk, maar zal echter onvoldoende soelaas bieden om de echte financiële problemen op te lossen.
7.5 Financiële gevolgen van de noodzakelijke revitalisering
  De huidige verdeling van financiële middelen over de vele en de vaak kleine organisaties is thans niet efficiënt. De huidige structuur brengt bovendien relatief hoge overheadkosten met zich mee. Komt de in hoofdstuk 6 genoemde noodzakelijke vernieuwing van het publieke bestel niet tot stand, dan bestaat het gevaar dat zij zal worden gemarginaliseerd, omdat het aan financiële en bestuurlijke slagkracht zal ontbreken en de STER-inkomsten nog verder onder druk komen te staan dan nu al het geval is. Als gevolg van de huidige vermindering van inkomsten en de hoge eisen die aan de publieke omroep gesteld zullen worden, is een bezuiniging in de orde van grootte nodig van de eerder genoemde 75 à 100 miljoen gulden (ongeveer 7,5% tot 10%). Deze zal vooral moeten worden gevonden in het terugdringen van de overheadkosten op diverse plaatsen (bijvoorbeeld bij de Centrale Diensten NOS) en door een efficiënte samenwerking tussen de omroepverenigingen nieuwe stijl.
  Als de publieke omroep in staat wil zijn om in het jaar 2000 drie televisienetten en vijf radiozenders op eenzelfde kwalitatief niveau als thans te realiseren, dan zal bovendien zowel structureel als incidenteel financiële ruimte moeten worden gerealiseerd door het terugdringen van de overhead en het nemen van efficiencyverhogende maatregelen.
  De taak van programmatische vernieuwing maakt het noodzakelijk om budgettaire ruimte te scheppen die meer structureel van karakter is. De opdracht tot programmatische vernieuwing is niet eenmalig van karakter maar permanent, ligt besloten in de functie van publieke omroep en dient dus een structurele financiering te hebben.
  De huidige inrichting van de publieke omroep met zijn vele ledengebonden en niet-ledengebonden organisaties zal, als de voorstellen zullen worden overgenomen, een sterke organisatorische wijziging ondergaan. Deze veranderingen zullen niet zonder financiële gevolgen zijn voor deze organisaties en hun omgeving. Voor de noodzakelijke continuïteit van de publieke omroep is het van belang dat de beschikbare financiering over een langere periode niet teveel fluctueert. Hoewel een reorganisatie noodzakelijk is, mag niet onnodig een onzeker klimaat worden geschapen, waardoor een ongewenste uitstroom van talent of een bedreiging van de continuïteit wordt veroorzaakt.
  Mogelijk nadelige effecten kunnen worden beperkt door duidelijk te maken dat de beoogde veranderingen er juist op gericht zijn om meer geld te kunnen besteden aan het uitvoeren van de primaire taak: het produceren en uitzenden van programma's. De huidige positie van het publieke omroepbestel is veroorzaakt door een complex van factoren, waarbij de lasten die gepaard gaan met de noodzakelijke verandering niet uitsluitend bij de betreffende publieke omroeporganisaties mogen worden gelegd. Het is dan ook vanzelfsprekend voor de noodzakelijke reorganisatie mede een deel van de huidige omroepreserve te benutten, zodat deze reorganisatie voortvarend kan worden uitgevoerd. Desondanks zullen de bestaande organisaties een bijdrage moeten leveren aan het noodzakelijke reorganisatieproces, hetgeen noodzaakt tot het realiseren van een forse bezuinigingsoperatie.
7.6 Beschikbaarheid van middelen
  Teneinde een goed functioneren van de nieuwe publieke omroep mogelijk te maken, is een evenwichtige en gelegitimeerde verdeling van beschikbare financiële middelen nodig, die in lijn ligt met de balans tussen eenheid van de organisatie en pluriformiteit. De wijze waarop de financiële middelen over de verschillende organisatieonderdelen (omroepverenigingen nieuwe stijl en SON) worden verdeeld, moet helder zijn en duidelijk beargumenteerd kunnen worden. Hiervoor is het van belang dat een eenduidige rekeneenheid wordt gehanteerd. Het ligt voor de hand hiervoor het beschikbare uurbedrag radio en televisie te nemen.
  De omroepverenigingen nieuwe stijl zullen voor hun programma-organisatie moeten kunnen beschikken over een budget dat is opgebouwd volgens de formule toegestane uren maal beschikbaar uurtarief. De SON krijgt op dezelfde wijze een bedrag voor de haar opgedragen programmatische taken (met dien verstande dat van de tweede 20% nader bepaald moet worden wie de productie voor zijn rekening zal nemen en daarmee kan beschikken over het bijbehorende budget). De SON zou daarnaast moeten kunnen beschikken over een beperkt bedrag teneinde de uitzendfunctie te realiseren. Het betreft hier uitsluitend financiering voor het aanstellen van de direktie, de netmanagers en een beperkte ondersteunende staf.
  Het is moeilijk kwalitatieve uitspraken te doen over de absolute hoogte van het uurbedrag. Door het bedrag in absolute zin zichtbaar te maken, wordt bovendien niet gezegd dat het huidige of toekomstige bedrag te hoog of te laag is om kwalitatief verantwoord radio en televisie te maken. Ook kan geen vergelijking worden gemaakt met de commerciële omroep. De bedragen die gemoeid zijn met het produceren van televisie- en radioprogramma's van de publieke omroep wijken optisch gezien nogal af van die van de commerciële omroep. Dat is voor een groot deel het gevolg van de wijze waarop deze laatste programma's gefinancierd worden. Bij de commerciële omroep is het onduidelijk welke andere geldstromen, zoals bijvoorbeeld sponsoring en product placement, een rol spelen en in hoeverre deze in de beschikbare cijfers tot uitdrukking komen. De wijze waarop deze zichtbaar worden gemaakt in de beschikbare financiële publikaties maakt een behoorlijke analyse vrijwel onmogelijk.
7.7 Beschikbare middelen en de verdeling daarvan in 2000
  Als gevolg van de onvoorspelbaarheid van variaties in de verschillende factoren, die al genoemd zijn in de paragrafen 7.2 en 7.3, is het een moeilijke zaak om een betrouwbare uitspraak te doen over de financiële middelen die in het jaar 2000 beschikbaar zullen zijn voor de publieke omroep. Van een aantal posten kan zelfs niet bij benadering worden bepaald wat de omvang zal zijn in 2000. In de betreffende paragraaf werd al wel aangegeven dat de beschikbare bedragen onder druk zullen staan en dat ten behoeve van de vernieuwing financiële ruimte zal moeten worden geschapen.
  De verdeling van financiële middelen zal moeten aansluiten bij de voorgestelde verdeling van zendtijd (60% in uren naar de omroepverenigingen nieuwe stijl, 20% in uren naar de SON in het kader van zijn wettelijke opdracht en 20% naar de SON, welke in overleg met de omroepverenigingen nieuwe stijl zal worden besteed).
  Teneinde de kernorganisatie binnen de SON te realiseren (directie en netmanagers radio en televisie, techniek) zou een basisvoorziening moeten worden getroffen. Er wordt uitgegaan van een strakke organisatie met een vast budget (gedacht moet worden aan een bedrag van circa 10 miljoen gulden). Dit bedrag is nodig om de personele kosten te dekken van de kernorganisatie die de wettelijk vastgestelde uitzendtaken uitvoert. Vervolgens worden alle organisaties (de omroepverenigingen nieuwe stijl en de SON) gefinancierd op basis van de verdeling van uren aan de hand van een integraal uurbedrag. Drie televisienetten en vijf radiozenders kunnen in stand worden gehouden indien de taakstelling van 75 à 100 miljoen gulden, als van de ontwikkeling van de STER-inkomsten zoals beschreven in paragraaf 7.2, wordt gerealiseerd.
  Voor een goede bedrijfseconomische benadering is het van belang dat in de praktijk wordt uitgegaan van een integraal uurbedrag, waarin alle kosten zijn opgenomen die verbonden zijn met het produceren en het technisch uitzenden. Derhalve zullen uiteindelijk ook de kosten van de beheerstaken, die nu nog als vooraftrekpost rechtstreeks bij het NOB terechtkomen, ondergebracht moeten worden in dit uurbedrag. Het ligt voor de hand dat de toekomstige SON aan het NOB, of een eventueel andere vergelijkbare organisatie, een verzoek doet om deze taak op zakelijke basis uit te voeren. De uurbedragen zijn voor alle organisaties gelijk geschakeld. Op deze wijze ontstaat een stimulans tot samenwerking, aangezien schaalgrootte kan leiden tot lagere algemene kosten. Door uit te gaan van een integraal uurbedrag wordt bovendien bij de verschillende organisaties de verantwoordelijkheid gelegd om binnen de gegeven middelen tot een optimale inzet te komen. Daarbij zal (wettelijk) moeten worden vastgelegd dat de beschikbaar gestelde middelen uitsluitend bedoeld zijn om te worden gebruikt voor het uitvoeren van de primaire functie. Hoe de interne verdeling van financiële middelen over de verschillende activiteiten en afdelingen van de omroepverenigingen nieuwe stijl en de SON zal moeten plaatsvinden, is een zaak die moet worden overgelaten aan de directies van de verschillende organisaties.
7.8 Financiering van nieuwe media-ontwikkelingen
  In hoofdstuk 4 en de daaropvolgende hoofdstukken is aangegeven dat de inzet van nieuwe technieken voor de publieke omroep noodzakelijk is. Eerder is al aangegeven dat de functie van de publieke omroep het best tot zijn recht komt op basis van een open voorziening die voor iedereen beschikbaar is. "Conditional access" biedt de mogelijkheid om de publieke dienstverlening te verbeteren. Betaling per eenheid van gebruik verdient daarbij niet de voorkeur, maar is op langere termijn waarschijnlijk onvermijdelijk. Voorkomen moet worden dat met publieke middelen een betere concurrentiepositie wordt verkregen als gevolg van een betere startpositie. Hergebruik van beschikbaar materiaal dat in lijn met de publieke functie wordt aangeboden, hoeft echter niet slechts tegen kostprijs ter beschikking te worden gesteld. Eventuele netto-inkomsten dienen ter beschikking te komen van de publieke omroep voor het versterken van zijn publieke functie. Daarbij is het van belang dat initiatieven worden beloond door het laten terugvloeien van de inkomsten naar de initiatiefnemer. Bij het gebruik van nieuwe mediatechnieken zal er wel op moeten worden toegezien dat niet het winststreven voorop staat, maar de optimale uitoefening van de publieke functie. Bij een evenwichtige en natuurlijke ontwikkeling in de richting van nieuwe media zal geleidelijk aan een verlegging van geldstromen moeten plaatsvinden van de huidige wijze van het verzorgen van omroep naar een polymediale wijze van uitoefening van de functie.
7.9 Conclusie
  Geconstateerd kan worden dat de hoogte van de omroepbijdrage en de allocatie daarvan binnen de publieke omroep vrij arbitrair tot stand is gekomen. Met name de posten die niet direkt met de nieuwe opdracht van de publieke omroep te maken hebben, zullen kritisch beschouwd moeten worden en zo nodig gecorrigeerd. De STER zal een inspanningsverplichting moeten krijgen teneinde de teruggang van haar netto-omzet te beperken. Gegeven het uitgangspunt, dat maximaal de beschikbare middelen voor de primaire taak moeten worden aangewend, betekent dit dat de SON strak moet worden opgezet en dat gebruik moeten worden gemaakt van de mogelijkheden tot verhoging van de efficiency die zeker binnen het huidige systeem te vinden zijn. Het beschikbare bedrag wordt geheel op basis van integrale uurbedragen verdeeld over de verschillende partijen binnen het nieuwe publieke bestel conform het voorstel uit hoofdstuk 6. Het is mogelijk om drie televisie- en vijf radiozenders in de lucht te houden.
   
Previous
  Copyright © 1996 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen