Logo  
  | home | authors | calendar colophon | links | newsgroups | newsfeed | new | printer version |  
volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

 





  Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996
  8. De transformatie van de publieke omroep (epiloog)
Previous
   
8.1 Verandering en continuïteit
8.1.1 Reformatie in plaats van revolutie. In de voorgaande hoofdstukken zijn de organisatie en financiering geschetst van een publieke omroep die beantwoordt aan de eisen van het functioneren in een duaal bestel. Belangrijke veranderingen zijn daarvoor nodig. Zonder wetswijziging zal het niet gaan. Maar de voorgestelde veranderingen vormen geen breuk met het verleden. Het gaat om de voortgaande ontwikkeling van de publieke omroep onder fundamenteel gewijzigde omstandigheden. Mogelijk dat de voorstellen sommigen met "afgrijzen" vervullen, omdat de gevestigde orde "geweld" wordt aangedaan. Dat is onvermijdelijk. Wie bij snel veranderende omstandigheden vasthoudt aan verworvenheden dreigt wel de vorm te behouden, maar de substantie te verliezen. De commissie heeft met de voorstellen in het voorgaande getracht de waarden en fundamenten waarop het bestel berust, toe te passen in een nieuwe situatie en aan te passen aan nieuwe vragen en behoeften in de maatschappij. Wezenlijk blijft, dat publieke omroep in een samenleving die steeds afhankelijker is van informatie en communicatie, in toenemende mate bepalend is voor het bevorderen en openhouden van de kanalen van maatschappelijke communicatie. Publieke omroep vormt steeds meer het "publieke plein" en de "openbare gelegenheid" in een samenleving die van informatie en telecommunicatie aan elkaar hangt.
  In het voorgaande is de nadruk gelegd op de gewijzigde inrichting van het publieke bestel. Uitgangspunt is de vaststelling dat de publieke omroep, bij de maatschappelijke veranderingen die zich voordoen, met de huidige opzet en inrichting in toenemende mate in de knel komt; zowel financieel als wat functioneren betreft. De huidige organisatie en structuur gaan nog uit van een omvattende ordening van radio­ en televisieomroep, waarbij de overheid, exclusief, de schaarse communicatiekanalen verdeeld. Inmiddels is echter een duaal bestel ontstaan, dat zich voortdurend verder ontwikkelt (bijvoorbeeld opkomst nieuwe media). Die veranderingen nemen de maatschappelijke behoefte aan en functie van publieke omroep niet weg; ze versterken die mogelijk zelfs. Ze scheppen echter een wezenlijk andere omgeving die slagvaardige samenhang, samenwerking en beleid vereist. Tegelijk vergt de publieke functie echter een opzet, waarin de verantwoordelijkheid voor programma's en de programmering niet een zaak is van programmamakers alleen of van de overheid, maar van organisaties die aansluiten bij stromingen en gevoelens in de samenleving. Eenheid, coördinatie en samenhang moeten en kunnen daarom niet in een centrale eenheidsstructuur geëffectueerd worden, maar in een moderne "netwerk"­organisatie, waarin pluriformiteit en diversiteit de basis vormen, maar tevens zijn ingevoegd en dienstbaar gemaakt aan het gemeenschappelijk belang van een doelmatig optreden. In het kort is dat de kern van de voorstellen in dit rapport.
8.1.2 Management van het transformatieproces. Bij de bespreking van de probleemstelling (zie 2.3) is reeds gesteld dat de vragen aan de commissie alleen beantwoord kunnen worden vanuit een visie op de functie en toekomst van de publieke omroep. Daar heeft de commissie zich in dit rapport dan ook in hoofdzaak op gericht. Hoe dit organisatorisch, wetgevingstechnisch en bestuurlijk gerealiseerd moet worden, is vooral een zaak van bevoegden en deskundigen. Toch meent de commissie niet geheel te moeten volstaan met een beschrijving van de organisatie, zoals die zou kunnen of moeten zijn. Wetgever en bestuur benaderen de problematiek vanuit het heden; "hoe kom ik van hier naar daar?" Enige indicatie daaromtrent kan dienstig zijn. Dat is ook daarom van belang, omdat uit de kenschets van de strekking van de voorstellen reeds duidelijk is dat deze niet een radicale omwenteling van het huidige bestel inhouden, maar een transformatie.
  Dat maakt het proces van verandering complex. Het gaat niet om opeenvolgende stappen: wetswijziging gevolgd door de opbouw van een nieuw bestel en de afbraak van het bestaande. Vereist is een parallelproces, waarbij de wettelijke structuur en de instellingen die daarbinnen functioneren, gelijktijdig omgevormd worden, terwijl de "verkoop", het produceren en uitzenden van programma's, gewoon doorgaat. Dat laatste is essentieel. Reorganisatie van het publieke bestel is nodig om dit een betere uitgangspositie te geven binnen het duaal bestel. Hoe langer daarmee gewacht wordt des te zwakker is de startpositie van de publieke omroep in de nieuwe situatie. Die startpositie wordt echter ook verzwakt indien de reorganisatie tot tijdelijk disfunctioneren en verlies aan publiek leidt. Dan wordt de reorganisatie "self­defeating" en raakt de publieke omroep in een vicieuze neerwaartse cirkel. Transformatie van het publieke bestel vereist medewerking en betrokkenheid van de instellingen die getransformeerd moeten worden en dat stelt eigen eisen aan het proces. Een goed verlopend transformatie proces kent een duidelijk begin en eind en wordt op een heldere manier aangestuurd. Aansturing zal zowel op bestuurlijk, op ambtelijk en op management niveau binnen de publieke omroep een zwaar beroep doen. Om die reden mag er geen onduidelijkheid blijven bestaan over de richting van de transformatie en over de verantwoordelijkheden daarbij.
  Voortvarendheid is echter ook vereist in verband met het aflopen van de concessies. De wetgever heeft gekozen voor een concessiesysteem voor de publieke omroep. Gevolg daarvan is echter, dat het bestel niet fundamenteel gewijzigd kan worden gedurende de looptijd van de concessies; dat zou als "onteigening" gezien kunnen worden, die alleen tegen schadevergoeding mogelijk is. De vereiste wetswijzigingen dienen derhalve bij het vervallen van de huidige concessies in werking te treden; zonder wetswijziging gaat daarna een nieuwe periode van vijf jaren lopen, gedurende welke de grondslagen van het bestel in beginsel niet gewijzigd kunnen worden. Tegelijk zullen de betrokken omroepinstellingen al voor het in werking treden van de wettelijke regeling, feitelijk samen moeten werken volgens het stramien dat daarin is voorzien. Ook dat impliceert dat de huidige omroepinstellingen bij die veranderingen betrokken zullen moeten worden.
8.1.3 Drie strategische voorwaarden. Een doelmatig transformatieproces vereist dat aan drie "strategische" voorwaarden is voldaan: tijdige duidelijkheid omtrent doel, stappen en verantwoordelijkheden; de geleidelijke omvorming van de omroepinstellingen en herziening van de wetgeving. Op die drie aspecten wordt hier tot slot ingegaan.
8.2 Tijdig duidelijkheid
8.2.1 Algemeen. De beslissing tot reorganisatie van het publieke bestel is uiteraard een kwestie van de wetgever. Dat laat onverlet, dat vele anderen daar betrokken bij zijn en dat een effectieve transformatie van het bestel in de praktijk ook de medewerking nodig heeft van bestaande omroepinstellingen. Om die medewerking te verkrijgen en om een effectieve transformatie te realiseren, is tijdig duidelijkheid nodig omtrent de beoogde uitkomst, omtrent de fasen in het traject daarheen en omtrent de politieke wil en bestuurskracht om deze te realiseren.
  Een transformatie van de publieke omroep is niet doeltreffend indien dit proces door de wet geïnitieerd, gestuurd en bepaald moet worden. Als het daar op aan zou komen, zou dit met zich meebrengen dat de wet het proces veel gedetailleerder zal moeten regelen dan wenselijk is. Het betekent ook dat het hele proces geruime tijd in beslag zal nemen, omdat de stappen elkaar in de tijd opvolgen. Beide elementen betekenen dat het oogmerk van de reorganisatie, een doelmatig functionerende publieke omroep, later tot stand zal komen en minder effectief zal zijn. Sobere wetgeving is immers een noodzakelijke voorwaarde voor de publieke omroep om doelmatig te functioneren (zie 6.3.2) en slagvaardig op ontwikkelingen in te spelen.
  Dat betekent, dat de beoogde transformatie uit verschillende processen zal bestaan die deels parallel verlopen. Het betekent ook dat de medewerking van de omroepinstellingen weliswaar geen formele voorwaarde is, maar wel praktisch wenselijk. Zouden zij hun medewerking onthouden en zich slechts door de wet laten dwingen, dan verzwakt dit de beoogde resultaten. Het zal tevens tot een zwaardere en meer centrale ordening van het bestel leiden. Bovendien hebben ook de omroepverenigingen belang bij reorganisatie vanwege de mogelijkheid om effectiever te functioneren en de (eigen) publieke functie waar te maken. Voorts omdat tijdverlies betekent dat de afkalving van het financieel draagvlak van de publieke omroep doorgaat, waardoor het behoud van het huidige aantal netten en zenders twijfelachtig wordt. In alle gevallen geldt tenslotte, dat wanneer politiek en bestuurlijk tot een wijziging is besloten, alle betrokkenen belang hebben bij beperking van de onzekerheid van een onbeheerst wetgevingsproces.
  Management en sturing van de processen, en van het beleid en optreden van de vele betrokkenen, vergen duidelijkheid omtrent hetgeen van ieder wordt verwacht en zekerheid over de stappen die anderen (met name ook de overheid) zullen nemen. Anders wordt de transformatie een onbeheersbaar proces, waarin iedereen op iedereen wacht en belanghebbenden de "kat uit de boom kijken".
8.2.2 Politieke en bestuurlijke duidelijkheid. Een eerste voorwaarde voor de transformatie van de publieke omroep is de politieke wil en bereidheid, alsmede de bestuurlijke voortvarendheid om het proces tot een goed einde te brengen. Als van anderen al verwacht mag worden dat zij hun medewerking verlenen, dan zal er duidelijkheid moeten zijn over hetgeen van hen wordt verwacht. Als omroepverenigingen hun medewerking moeten verlenen, dan zal tijdig duidelijk moeten zijn welke eisen aan het lidmaatschap worden gesteld, wat het omroepprofiel is waar zij zich in hun programma's en samenwerking naar moeten richten, enzovoort Evenzo moet er duidelijkheid geboden worden over de toekomst van de functionele omroeporganisaties; binnen of buiten de SON. Ook los daarvan hebben de instellingen van de publieke omroep recht op duidelijkheid. In de afgelopen tien jaren zijn zij om de twee jaren geconfronteerd met weer nieuwe eisen en verwachtingen. Allen al om reden van elementaire betrouwbaarheid van de overheid zou duidelijkheid verschaft moeten worden over de toekomst.
  Duidelijkheid vergt een kort besluitvormingstraject. Een publiek en politiek debat over de toekomst van de publieke omroep is nodig en onvermijdelijk. Maar de tijd dringt. Het systeem van concessies dringt een bepaald ritme op. Een breed opgezet maatschappelijk debat over de toekomst van de publieke omroep, betekent dat die toekomst met vijf jaren wordt uitgesteld. Om die reden zal het kabinet ook duidelijkheid moeten verschaffen of in de huidige periode of pas daarna tot wijziging zal worden overgegaan.
8.2.3 De fasen in het traject en de verantwoordelijkheid. Behalve duidelijkheid over de beoogde uitkomst dient ook helder te zijn welke de verschillende stappen en fasen op weg daarheen moeten worden genomen. In de voorstellen ligt een natuurlijke indeling in vier fasen besloten.
  Een aanloopfase betreft het proces van politiek en bestuurlijk debat en besluitvorming, met uitzondering van het wetgevingsproces, uitmondend in de beleidsmatige keuzen en vaststelling daarvan. In de daarop volgende voorbereidingsfase wordt de nodige wetgeving voorbereid, maar tegelijk zou, binnen de grenzen van de wet, de samenwerking op en tussen de netten en zenders moeten worden geïntensiveerd. In deze fase zou eveneens moeten worden gestart met de integratie van de functionele omroeporganisaties (Educom, NPS, enzovoort) in een centraal apparaat of de omvorming daarvan tot zelfstandige instellingen. De fase eindigt met de invoering van de wetswijzigingen. In de daaropvolgende invoeringsfase zullen de nieuwe organisatie en de diverse instellingen daarbinnen in overeenstemming met de wet moeten worden gebracht en praktisch functioneren.
  Deze invoeringsfase zou niet moeten beginnen met "omroepverkiezingen", maar daarmee moeten eindigen. Tijdens de voorafgaande voorbereiding blijven de omroepverenigingen immers gebonden aan de eisen en voorschriften van de wet en is de structuur van samenwerking nog niet in werking getreden. Met het vooruitzicht van "verkiezingen" zal de bereidheid om, zonder de daartoe geëigende structuur, tot samenwerking te komen zeer laag zijn. Vandaar dat de wijziging van de wet gevolgd zou moeten worden door een periode van invoering en gewenning. Gedurende deze periode zouden de omroepinstellingen en ­verenigingen moeten voldoen aan de nieuwe organisatie en eisen, maar nog in de oude verhoudingen mogen functioneren. Pas aan het einde van deze periode, in de uitvoeringsfase, zouden dan "verkiezingen" gehouden moeten worden en zou het bestel "normaal" moeten gaan functioneren.
8.3 Transformatie omroepinstellingen
  In de "aanloopfase" moet al duidelijkheid geboden worden over de fasen en wat daarin van ieder van de omroepinstellingen wordt verwacht. De transformatie van het publieke bestel is immers in de eerste plaats een transformatie van het functioneren van de instellingen binnen het bestel.
  De belangrijkste verandering betreft het functioneren, het samenwerken op en tussen de netten en zenders, en het realiseren van een samenhangend programma. Eerder is de huidige stand van samenwerking geschetst (zie 3.8). De vereiste nieuwe vormen van samenwerking liggen in het verlengde van ontwikkelingen die nu reeds in de praktijk hun beslag vinden. Om die praktijk te verstevigen, is zekerheid nodig over de toekomstige eis van verdergaande samenwerking. Waar tot dusver weinig of geen ervaring bestaat, is op het punt van de gezamenlijke opbouw van een programma-architectuur voor de publieke omroep als geheel. Beoogd is dat de Programmaraad daar in zal moeten gaan voorzien. In afwachting van de wetswijziging waarbij dit orgaan wordt ingesteld, zouden in het kader van de NOS nu reeds de mogelijkheden op dit punt verkend kunnen en moeten worden.
  Institutioneel hebben de voorstellen de meest verstrekkende gevolgen voor de functionele omroeporganisaties. Voorstel is om de externe pluriformiteit op dit terrein ingrijpend te veranderen en te beperken tot de organisatie van uitzendingen van Gods­ en erediensten. Alle andere omroep-instellingen op dit terrein zouden moeten kiezen om danwel op te gaan in de SON, danwel als zelfstandige instelling (eventueel met een afnamegarantie ten aanzien van hun productie) hun bestaan voort te zetten. Ook op dat terrein is tijdige duidelijkheid omtrent de gemaakte keuzen nodig. Dat geldt ook voor de inrichting van de SON en de omvorming van de NOS en de NPS in dat kader. Met betrekking tot de NPS is al eerder gesteld (zie 6.3.3.5) dat in de overgangsperiode zou moeten worden voorzien in de mogelijkheid, dat de NPS in een eerste periode aan de publieke omroep zou moeten kunnen deelnemen, als ware het een (aspirant­)omroepvereniging. Wanneer de eerste "omroepverkiezingen" gehouden worden op de overgang tussen invoerings­ en uitvoeringsfase zou dat ook geen problemen binnen het systeem opleveren. Duidelijk moet echter zijn dat de vraag of de NPS van deze mogelijkheid gebruik maakt uitsluitend een keuze is van het bestuur hiervan en niet langer van de wetgever.
  Duidelijkheid en zekerheid op het institutionele vlak is mede daarom vereist, omdat de financiële druk tot reorganisatie vermoedelijk eerder voelbaar wordt dan de wettelijke. In hoofdstuk 7 is aangegeven dat de publieke omroep, enkel door de ontwikkeling van inkomsten en uitgaven, in de komende jaren geconfronteerd wordt met een substantiële bezuinigingstaak. In het huidige bestel zou die alleen "ponds ponds" gewijze verdeeld kunnen worden. Dat ligt niet voor de hand indien daar een ingrijpende reorganisatie van het hele bestel achteraan komt. Ook om die reden is snel duidelijkheid nodig, mits deze duidelijkheid voldoende zekerheid biedt dat bij de verdeling van efficiency­ en bezuinigingstaken daar zonder meer van uit mag worden gegaan.
  Tijdige duidelijkheid is echter niet minder nodig, omdat met het oog daarop voorzieningen getroffen moeten worden en middelen vrijgemaakt, om de verschillende gevolgen van herstructurering te kunnen opvangen. Er is reeds gewezen op het feit dat de kosten in beginsel gedeeltelijk ten laste van de omroepreserve zouden kunnen komen.
8.4 Herziening wetgeving
8.4.1 Algemeen. In de inleiding is al aangegeven dat de voorstellen in dit rapport geen revolutie, maar een transformatie van de publieke omroep inhouden. Hetzelfde kan niet worden gezegd van de wetgeving; die zal vrijwel geheel in opzet en inhoud moeten veranderen. Niet kan worden volstaan met een aanpassing. Er moet geen poging worden gedaan om de voorstellen binnen de bestaande wettelijke kaders en regels te passen. De vraag is omgekeerd, hoe de gewenste werkelijkheid het beste in een wettelijke ordening gegoten kan worden. "L'intendance suit": de werkelijkheid is bepalend, de wetgeving is "infrastructuur".
  Fundamenteel is dat de wet, zeker op dit terrein, geen instrument is, maar ordening en institutie. Omroep is geen "instrument" van beleid. Gegeven de constitutionele orde is het mediabeleid voorwaardenscheppend, niet sturend. Wetgeving op dit terrein heeft betrekking op het handelen van particulieren die hierbij niet ondergeschikt zijn aan doelen van de overheid. Minder dan thans zal de mediawetgeving de plaats en het functioneren van ieder van de omroepinstellingen kunnen vaststellen en bepalen; de wet zal zich moeten richten op het scheppen van de voorwaarden en regels die het functioneren beïnvloeden zonder dat dit daarmee ook verzekerd is. Wetgeving krijgt daardoor een institutioneel karakter; dat wil zeggen dat zij mede dienstbaar is aan ­ maar ook afhankelijk is van ­ de bedoelingen en belangen van particulieren, zij het dat dit handelen weer "gestuurd" wordt door de aard en mogelijkheden van de regelgeving. Het bepalend criterium voor de beoordeling van de wetgeving is vanuit die optiek, of deze geëigend is om in handen van particulieren de verwezenlijking van algemene belangen en doelstellingen te bevorderen.
8.4.2 Omroep en andere telecommunicatievoorzieningen. In het licht van de ontwikkelingen op het terrein van de telecommunicatievoorzieningen, zal de wetgever zich in de eerste plaats rekenschap moeten geven van de vraag in welke mate omroep, de regeling van het gebruik van bepaalde telecommunicatievoorzieningen (frequenties, de kabel) ten behoeve van omroep en de regeling van het gebruik van andere telecommunicatievoorzieningen nog in onderscheiden wetten geregeld moet worden. Het ineenschuiven en uitwisselbaar worden van de verschillende informatie­ en communicatietechnieken heeft tot gevolg dat gescheiden wettelijke regels kunstmatige drempels en grenzen opwerpen aan het gebruik. Gegeven het groeiend economisch belang van het informatie­ en communicatieverkeer kunnen die drempels leiden tot vervorming in de mededingingsvoorwaarden. Omroep en het gebruik van telecommunicatievoorzieningen ten behoeve van omroep kunnen steeds minder goed van elkaar onderscheiden en gescheiden worden. Is de verspreiding van radioprogramma's via Internet omroep die bij de Mediawet valt, of particuliere dienstverlening die onder de Wet op de Telecommunicatievoorzieningen hoort? Ook raakt omroep via abonneetelevisie en andere vormen van "conditional access" steeds meer verweven met individuele dienstverlening. In dit rapport wordt bepleit ook de mogelijkheden van de omroepinstellingen op dat punt te verruimen.
  Vanuit die optiek is een ordelijker opzet van de wetgeving wellicht gelegen in een onderscheid tussen de wettelijke regeling van:
 
  • exploitatie, toegang en gebruik van telecommunicatievoorzieningen;
  • het maken, doorgeven en uitzenden van omroepprogramma's in het algemeen;
  • de inrichting, organisatie en ordening van de publieke omroep, ten behoeve waarvan op bepaalde telecommunicatievoorzieningen (frequenties, kabel, eventueel satelliet) ruimte wordt gereserveerd, resp. geclaimd (verplicht doorgifte programma's publieke omroep op de kabel).
  Het gaat hier niet om wetgevingstechnische vragen die beleidsneutraal zijn, maar om de primaire vraag bij ordening van zowel het verschijnsel omroep als van de publieke omroep. De wettelijke regeling van de publieke omroep vergt duidelijkheid omtrent de regeling van de toegang en het gebruik van telecommunicatievoorzieningen in het algemeen (i.v.m. de toegang van omroepinstellingen tot nieuwe media). Daarnaast zijn de regels die gelden voor commerciële en andere vormen van omroep bepalend voor de verhouding tussen publieke en commerciële omroep. Pas wanneer daar duidelijkheid over bestaat, kan bepaald worden of de beperkingen die de publieke omroep in verband met de publieke functie worden opgelegd, niet onevenredig nadelig zijn in verhouding tot de mogelijkheden van andere omroep.
8.4.3 Terugtreden of concentratie. De voorgestelde inrichting van het omroepbestel vergt weliswaar een herschrijving van de wetgeving, maar het gaat daarbij om een exercitie in selectief weglaten; om beperking van de wetgeving tot de essentialia voor de ordening van het omroepbestel (omroepprofiel, organen, bevoegdheden en taken, onderlinge verhouding en gedragsregels). Dat is iets anders dan terugtreden van de wetgever. Oogmerk van de beperking van de regelgeving met betrekking tot het functioneren van de publieke omroep is niet om deze meer marktconform te laten functioneren; dan eindigt men met een commerciële "publieke omroep". De beperking is een noodzakelijke voorwaarde om de instellingen van de publieke omroep de mogelijkheid te bieden het eigen functioneren te regelen, teneinde dit en de onderlinge verhoudingen in het licht van veranderende omstandigheden aan te passen binnen het kader van de publieke functie. Uitgangspunt is dat, als gekozen wordt voor een publieke omroep langs de lijnen zoals in het voorgaande geschetst, die publieke omroep en de samenstellende delen daarbinnen ook de mogelijkheid en middelen geboden worden om aan hun doel en taak te beantwoorden. Op die manier krijgen ze de mogelijkheid, maar ook de plicht, om de functie van publieke omroep waar te maken en hun eigen plaats daarbinnen te rechtvaardigen.
   
Previous
  Copyright © 1996 Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen