volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996

1. Terug naar het publiek (samenvatting)

Omroep: de verspreiding naar een algemeen publiek van woord, beeld en geluid via de ether, kabel of satelliet, heeft in de afgelopen decennia een ongekende groei en ontwikkeling doorgemaakt. Vele nieuwe mogelijkheden zijn daardoor ontstaan, waarvan de ingrijpende maatschappelijke gevolgen nog alleen vaag zichtbaar zijn. Eén van die gevolgen is dat het publieke omroepbestel, de uit publieke middelen gefinancierde organisatie(s) voor de voortbrenging van radio en televisieprogramma's, daardoor steeds meer onder druk komt te staan.

Met de komst in de jaren tachtig van commerciële omroep heeft het zijn exclusieve karakter verloren. Door nieuwe technische mogelijkheden groeit de beschikbare verspreidingscapaciteit en daarmee het omroepaanbod; van een schaarste die door de overheid verdeeld moet worden, is geen sprake meer. Maatschappelijke ontwikkelingen die door radio en televisie zijn bevorderd, zoals ontzuiling en individualisering, hebben tegelijk de grondslag van de huidige organisatie van de publieke omroep via omroepverenigingen ondergraven. Vandaar dat het omroepbestel en de publieke omroep in de afgelopen jaren voorwerp zijn geweest van steeds weer nieuwe ontwikkelingen, van voortdurende discussie en van steeds maar weer nieuwe veranderingen en maatregelen. Die maatregelen en veranderingen hebben tot dusver niet het gewenste effect gehad, terwijl moet worden vastgesteld dat de huidige versnipperde opzet en organisatie, het de publieke omroep onmogelijk maken om adequaat in te spelen op veranderingen.

De Staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen heeft een commissie gevraagd advies uit te brengen over de toekomst van de publieke omroep en te adviseren over de opties voor het kabinet om te komen tot een sterke publieke omroep. Op die wijze gesteld kan de vraag niet beantwoord worden. De geschetste ontwikkelingen (commerciële omroep die blijkens de kijkcijfers "gratis" biedt wat mensen willen zien, het verdwijnen van schaarste) betekenen immers dat de oude motieven en grondslag voor een publieke omroep vervallen. De vraag naar een doelmatige organisatie vereist een antwoord op de vraag: wat is in de huidige tijd de reden voor het instandhouden van een publieke omroep? Alleen een helder zicht op de functie van publieke omroep en de algemene belangen die daarmee gediend worden, maakt het mogelijk om tot doeltreffend functioneren en een doelmatige organisatie daarvan te komen.

Betrokkenheid van de overheid bij de media is van alle tijden. Een eerste verantwoordelijkheid is het open houden, bewaken en onderhouden van de maatschappelijke kanalen van communicatie. Pas dan ontstaat een gemeenschap; gelegenheid tot en kwaliteit van onderlinge communicatie bepalen het karakter daarvan en het vermogen vreedzaam te kunnen samenleven. Toen communicatie nog vooral mondeling was en plaatselijk, vergde dat de inrichting van "pleinen" en publieke ruimten in de stad. In een samenleving die steeds meer samenhangt en communiceert via informatienetten en telecommunicatiemiddelen, zijn de publieke omroep, maar ook Internet, de nieuwe "pleinen" en publieke ruimten. Die overheidsverantwoordelijkheid betekent echter niet dat media dan ook een publiek karakter (moeten) hebben. Communicatie is meestal particulier of commercieel van aard.

Een samenleving kan kiezen voor een volledig commercieel bestel op het terrein van de omroep. Maar dat heeft gevolgen voor aard en inhoud van de programma's en voor de invulling van de maatschappelijke functie. Het feit dat winststreven bij commerciële omroep voorop staat betekent dat er geen garantie bestaat voor de continuïteit van alle programmatypen en voor de constante kwaliteit daarvan. Die zullen bij een commerciële inrichting mogelijk verdwijnen; de "tragedy of the commons" op het terrein van de media. In dat licht gezien is er alle aanleiding voor politiek en bestuur voor de handhaving van een publieke omroep. Een samenleving moet verzekerd zijn van een betrouwbare bron van informatie, al was het alleen voor het democratisch proces. Publiek debat, de maatschappelijke agendavorming, het functioneren van een pluriforme samenleving, vereisen kanalen van communicatie en zijn daarvoor aangewezen op de mogelijkheden van publieke omroep.

Evenzo heeft omroep bij alle internationalisering en individualisering de functie van een "anker" voor maatschappelijke identiteit en culturele eenheid en eigenheid. Als die functie van publieke omroep wordt onderkend en daar voor wordt gekozen, dan moet daar in beginsel ook de kansen voor benut worden die nieuwe technische mogelijkheden bieden. De publieke omroep zou zijn programma's dan ook via de nieuwe media-mogelijkheden moeten kunnen aanbieden, en het potentieel van de publieke omroep zou waar mogelijk moeten worden geëxploiteerd om inkomsten daar voor te genereren.

Kortom, publieke omroep moet. Maar als de functie daarvan primair gelegen is in het verschaffen van informatie, maatschappelijke communicatie, publiek debat, agendavorming, enzovoort, dan kan het produceren van de programma's voor de publieke omroep geen overheidsverantwoordelijkheid zijn en dient het niet alleen de verantwoordelijkheid van programmamakers te zijn. De organisatie via omroepverenigingen biedt dan nog steeds het beste kader, mits verzekerd is dat die verenigingen daadwerkelijk aansluiten bij wat er "leeft" onder het publiek. Maar het functioneren in een duaal bestel naast commerciële omroep, heeft ook tot gevolg dat bij alle pluriformiteit in het oog gehouden moet worden dat de publieke omroep als eenheid moet kunnen optreden en dat programma's een voldoende professionele samenhang bieden om kijkers of luisteraars te trekken en te binden. Eenheid in functioneren, pluriformiteit in inhoud en professionaliteit van uitvoering en programmering, zijn daarmee de drie grondslagen voor de organisatie van de publieke omroep. Wezenlijk daarbij is ook dat de wettelijke regeling het functioneren van het bestel niet in detail moet regelen; dat beperkt het vermogen van de publieke omroep om wendbaar de publieke functie te realiseren in een steeds veranderende omgeving.

Die overwegingen leiden tot de inrichting van een publieke omroep die bestaat uit een samenhangend bestel rond omroepverenigingen en een centrale organisatie (Stichting Omroep Nederland: SON). Het gaat daarbij niet meer om een bestel dat uitgaat van even zoveel publieke omroepen als er omroepverenigingen zijn.

Uitgangspunt is één publieke omroep die berust en voor wat de programmering betreft, gestuurd wordt door omroepverenigingen nieuwe stijl. Om voor uitzending in aanmerking te komen zal een vereniging tenminste 100.000 à 150.000 betalende (bijvoorbeeld fl. 25) leden hebben, en daarnaast in periodiek (4 jaren) te houden omroepverkiezingen een drempel hebben overschreden (10 à 15% van de uitgebrachte stemmen). Het "verkiezingsresultaat" bepaalt vervolgens het aandeel in de programma's en de invloed op de programmering. Het programmaschema, dat wil zeggen de verdeling van programmagenres en functionele onderdelen in de tijd en over de verschillende netten en zenders, wordt vastgesteld door een Programmaraad waarin ieder omroepvereniging vertegenwoordigd is naar rato van de uitkomst van de "verkiezingen". Het programmaschema wordt ingevuld met de programma's van de omroepverenigingen; ieders aandeel daarbij wordt eveneens bepaald door de uitkomst van de "verkiezingen". Op deze wijze gaat de omroep, via aanbod en vraag, "terug naar het publiek".

De tweede poot van de publieke omroep wordt gevormd door een centrale organisatie, bestaande uit een raad van toezicht, een directie, netmanagers voor iedere zender of kanaal, en een apparaat om de elementaire wettelijke taken te vervullen (bijvoorbeeld journaal). Zij verzekert de invulling van het omroepprofiel en de eenheid, samenhang en professionaliteit in de uitvoering van het programma, dat wil zeggen de coördinatie, afstemming en afronding van de programma's die worden gemaakt door de omroepverenigingen die een recht hebben hun programma's op een net of zender uit te zenden.

Om te kunnen functioneren vereist deze structuur een duidelijk wettelijk omschreven profiel van de publieke omroep. Nu is dat onder meer verzekerd door de toewijzing van zendtijd aan bepaalde functionele omroeporganisaties. Dié externe pluriformiteit is niet langer functioneel; alleen een organisatie voor het doorgeven van Gods en erediensten zou gehandhaafd moeten blijven. De functie moet echter wel worden gehandhaafd en op een andere manier in de organisatie worden ingebed.

De wetgever moet duidelijk de soorten (informatie, cultuur, educatie), onderdelen (journaal, enzovoort) en aandachtsgebieden in het programma aangeven in de wet en het aandeel (%) in het totale programmaaanbod van de publieke omroep. Dat profiel moet ook aangepast zijn aan de tijd; zo zal aandacht besteed moeten worden aan programma's voor de jeugd. Het doel van de publieke omroep kan niet worden bereikt als er onvoldoende belangstelling voor de programma's bestaat. Publieke omroep moet toegankelijk zijn voor iedereen die daaraan behoefte heeft. De consequentie hiervan is een brede programmering, waarin behalve de puur publieke invulling ook ruimte is voor andere programmagenres, waaronder nadrukkelijk ook sportverslaggeving en amusement. Dit profiel moet voor wat betreft een elementaire kern, die neutraal dient te zijn (bijvoorbeeld journaal op het punt van nieuws), verzorgd worden door de centrale organisatie, welke daarvoor 20% van de zendtijd ontvangt. Voor het overige zal het profiel door de omroepverenigingen gerealiseerd moeten worden, die daarvoor 60% van de zendtijd hebben. De resterende 20% wordt door de netmanagers, in overleg met de bespelers van het net of zender, gebruikt om het omroepprofiel in te vullen en het programma op een net of zender af te ronden.

De vernieuwde publieke omroep rust kortom op twee zelfstandige poten die zonder samenwerking niet functioneren. Beide worden "afgerekend" op de kwaliteit van hun samenwerking en product; de omroepverenigingen via de "verkiezingen", het centrale apparaat via de beleidsmatige controle van de raad van toezicht. De leden daarvan worden door de Kroon benoemd, maar een deel daarvan op voordracht van de Programmaraad, met personen van buiten de omroep. De raad van toezicht benoemt en ontslaat de directieleden van de centrale organisatie. Het zijn "checks and balances" die eenheid, coördinatie en samenhang moeten brengen in een pluriform programma. Een centrale eenheidsstructuur kan deze "checks and balances" niet realiseren. Een centrale eenheidsstructuur kan deze "checks and balances" niet realiseren. Wel een moderne netwerk organisatie waarin pluriformiteit en diversiteit de basis vormen en die tegelijkertijd is ingevoegd in en dienstbaar is aan het gemeenschappelijk belang van een doelmatig optreden.

De financiële klem van afnemende inkomsten en stijgende uitgaven, waar de publieke omroep mee geconfronteerd wordt, biedt de omroepverenigingen en centrale organisatie een niet minder zwaarwegend belang tot samenwerking. Samenwerking en eenheid in organisatie en structuur biedt betrokkenen de mogelijkheid om tot rationele bezuinigingen te komen. Het biedt tevens de mogelijkheid om de afkalving van de inkomsten (reclame) tegen te gaan. Op die wijze hoeft er ook geen vraag te zijn rond handhaving van de huidige drie kanalen en vijf zenders van de publieke omroep; de taakstelling om dat te realiseren is hanteerbaar. In alle gevallen zou de besteding van de inkomsten uit de omroepbijdrage nader bezien moeten worden; nu worden daar posten uit gefinancierd waarvoor geen rechtvaardiging meer voor bestaat (departementale kosten, kosten van cultuurbeleid voor handhaving orkesten en koor). De logica van deze opschoning is niet dat de vrijkomende middelen beschikbaar zijn voor de omroep; het betreft een lasten neutrale operatie. De middelen die vrijkomen bij een beperking van de taak van de Wereldomroep zouden daarentegen wel beschikbaar moeten zijn voor de omroep.

In het rapport wordt nog op diverse andere punten ingegaan (bijvoorbeeld omvang, uitvoering). Steeds is getracht functie en nut van regels te toetsen, en de waarden en fundamenten van het bestel toe te passen in een nieuwe situatie en aan te passen aan nieuwe vragen en behoeften in de maatschappij. Uitgangspunt is dat als gekozen wordt voor een publieke omroep langs de lijnen zoals in het voorgaande geschetst, dan dient die publieke omroep en de samenstellende delen daarbinnen ook de mogelijkheid en middelen geboden te worden om aan hun doel en taak te beantwoorden. Zo krijgen ze de mogelijkheid, maar ook de plicht, om de functie van publieke omroep waar te maken en hun eigen plaats daarbinnen te rechtvaardigen. Het uiteindelijke doel is en blijft immers een krachtige publieke omroep.