volume 2
augustus 1999

Terug naar het publiek

Rapport van de Commissie Publieke Omroep, Den Haag, 26 juni 1996

3. Omroep in Nederland

3.1

Inleiding

Omroep is een vorm van communicatie, gericht op het massaal overbrengen van inhoud in de vorm van programma's. Zij maakt daarbij gebruik van een infrastruktuur, hetzij de kabel, hetzij de satelliet, hetzij door de "ether". Inhoud kan op meer manieren worden overgebracht: door andere media, zoals de krant of een cd-rom, en door middel van andere infrastrukturen, zoals het telefoonnet.

De mediawetgeving regelt de integriteit van de vrije nieuwsgaring en de voorwaarden waaronder binnen het omroepbestel wordt gewerkt. De ontwikkelingen op het gebied van nieuwe media geven aan dat er nieuwe dilemma's opdoemen en nieuw beleid nodig is om deze het hoofd te bieden. De technische opties nemen toe, gedacht hoeft alleen maar te worden aan de discussie over de programma's en de informatie die de huiskamer binnenkomen via Internet of andere media.

Het omroepbestel betreft dus de regels, de organisaties en de techniek (infrastrukturen) die gericht zijn op de verspreiding van programma's door middel van uitzenden.

De publieke omroep is dat deel van het omroepbestel, dat op basis van regelgeving recht heeft gekregen op gebruik van (via een retributie verkregen) publieke middelen om programma's te maken waaraan de wetgever eisen stelt. Daarnaast stelt de wetgever eisen aan de organisaties die tot het publieke bestel worden toegelaten. Deze organisaties kennen geen winststreven, in tegenstelling tot de organisaties met winstoogmerk die eveneens omroep bedrijven. Met andere woorden: de wetgever heeft de grenzen en eisen bepaald waarbinnen organisaties moeten functioneren, willen zij uit publieke middelen gefinancierd worden. De publieke omroep wortelt in een lange traditie en is in zijn opzet in zestig jaar niet wezenlijk gewijzigd.

In dit licht bezien is een beschrijving van het omroepbestel nodig. Het beeld van de feiten rond omroep moet helder zijn.

In de volgende onderdelen van dit hoofdstuk wordt dan ook uitgebreid ingegaan op de huidige stand van zaken. Verschillende kenmerken van het omroepbestel worden in 3.2 geschetst: de penetratiegraad van radio en televisie en het gemiddeld aantal zenders waarover de kijker beschikt. Een beschrijving van het omroepbestel volgt in 3.3. Achtereenvolgens worden de publieke en commerciële omroep, de regionale en lokale omroep en betaaltelevisie beschreven. Op basis van gemiddeld aantal zenders (publieke en commerciële), verdeling reclamegelden en een overzicht van omroepbijdrage wordt in 3.4 de Nederlandse publieke omroep vergeleken met buitenlandse publieke omroepen. In 3.5 wordt een schetst gegeven van kijk- en luistergedrag. Zendervoorkeuren, programmavoorkeuren, impact van televisie en omroeplidmaatschap komen hierbij aan de orde. In 3.6 volgt een beschrijving van de organisatie van de publieke omroep. Onderdelen die hierbij behandeld worden, zijn de structuur, eisen aan omroepinstellingen, uitzenduren en financiering. De overheid heeft als wetgever een belangrijke rol binnen het omroepbestel. In 3.7 worden de wetten geschetst waarmee de overheid het door haar gewenste omroepbeleid heeft proberen te regelen. Eén van de gewenste ontwikkelingen van de wetgever was samenwerking tussen netpartners. Een overzicht van gerealiseerde samenwerking en van een aantal initiatieven staat in 3.8. Tenslotte volgen in 3.9 de belangrijkste conclusies die uit de beschrijving van het huidige bestel getrokken kunnen worden.

De complexiteit van het bestel maakt enige mate van detaillering onvermijdelijk en om het betoog te kunnen volgen is een goed begrip van de stand van zaken nodig.

3.2

De kenmerken van het omroepbestel

3.2.1

Betekenis van omroep. De technische ontwikkeling heeft een grote invloed op de groei van het aanbod van zenders gehad, met name vanuit het buitenland.

De penetratiegraad van televisie, maar ook radio, is groot: 98% van de huishoudens heeft een televisietoestel, 93% is aangesloten op het kabelnet. Gemiddeld werd in 1995 145 minuten per dag televisie gekeken (in 1985 was dat 124 minuten) en 170 minuten naar de radio geluisterd (cijfer is al een aantal jaren constant). De kijktijd werd verdeeld over gemiddeld 20,6 televisiekanalen (was 6,3 in 1982).

De kijkdichtheid voor de publieke omroepen is, door de komst van de commerciële omroep, de afgelopen jaren gestaag gedaald. De publieke omroepen en de Holland Media Groep (RTL4, RTL5 en VOO) houden elkaar momenteel redelijk in evenwicht (elk ongeveer 40% kijkdichtheid).

3.3

Het duale omroepbestel

Tot 1989 was er in essentie sprake van een zuiver publiek bestel: commerciële omroep werd niet toegelaten. Weliswaar kon er commerciële radio en televisie ontvangen worden, maar die waren niet via de publieke infrastruktuur te ontvangen. Sinds 1989 is er de facto sprake van een bestel waarin naast publieke aanbieders ook commerciële aanbieders via het kabelnet zijn toegelaten.

De omroepconsument heeft de keuze uit meerdere bronnen om zijn behoefte aan programma's te stillen. Het gaat in dit overzicht om aanbieders, die zich in het Nederlands op de Nederlandse kijker en luisteraar richten. Naast deze groep kunnen uiteraard nog worden genoemd de buitenlandse en in een vreemde taal functionerende zenders, op publieke of commerciële grondslag.

3.3.1

De publieke omroep. Het publieke bestel wordt gekenmerkt door externe pluriformiteit; programma's worden verzorgd door private organisaties die een maatschappelijke, culturele, godsdienstige of geestelijke stroming in Nederland vertegenwoordigen. Voldoet een vereniging aan de in de wet omschreven eisen, dan kan een uitzendconcessie worden aangevraagd. Er wordt onderscheid gemaakt tussen ledengebonden omroepverenigingen (de zeven huidige A-omroepen) en de niet-ledengebonden omroepverenigingen (NOS, NPS, educatieve, geestelijke of op een geestelijke stroming gebaseerde omroepverenigingen). In de wet is vastgelegd hoeveel zendtijd en hoeveel geld de ledengebonden omroepverenigingen ontvangen voor het verzorgen van programma's. Voor niet-ledengebonden omroepverenigingen stelt per concessieperiode het Commissariaat voor de Media deze verdeling vast. Elke ledengebonden omroepvereniging is gehouden aan een volledig programmavoorschrift: twintig procent cultuur en dertig procent informatie/educatie (waarvan minstens tien procent kunst).

3.3.2

De commerciële omroep. De introductie van commerciële televisie in Nederland is snel verlopen. Naast de drie publieke televisiezenders zijn in Nederland zeven Nederlandse commerciële televisiezenders (RTL4 en 5, VERONICA, SBS6, TMF, TV10Gold en Euro7), circa 16 buitenlandse zenders (publiek en commercieel) en circa 8 "special interest" kanalen (onder andere Eurosport, en Discovery) aktief. Van de commerciële zenders vormt de Holland Media Groep de grootste partij (RTL4, 5 en VERONICA) met een getotaliseerd marktaandeel van gemiddeld 40%.

Voor radio geldt eenzelfde beeld, behalve de vijf landelijke publieke radiozenders zijn negen commerciële radiostations actief, deels op de kabel en deels via de ether.

De luistercijfers tussen de commerciële en publieke omroep houden elkaar in evenwicht (36% publieke zenders en 39% commerciële omroep). De verwachting is dat, zeker met de mogelijke wijzigingen in FM-frequenties in het vooruitzicht, het marktaandeel van de commerciële zenders kan stijgen ten koste van de publieke zenders.

De Holland Media Groep is op dit moment de meest dominante speler op de (commerciële) televisie. RTL4, gestart in 1989, is de meest bekeken televisiezender in Nederland (marktaandeel van gemiddeld 24%). De doelgroepen van RTL4 zijn huisvrouwen en ouderen. RTL5 startte op 1 oktober 1993 en was oorspronkelijk bedoeld als aanvulling op RLT4, doelgroepen waren mannen en jongeren. Momenteel wordt onderzocht of RTL5 tot themazender (nieuws) wordt omgebouwd. VOO is sinds 1 september 1995 toegetreden tot de Holland Media Groep, met name om het ontbrekende segment (jongeren) te bereiken. Veronica is tot dusver minder succesvol dan verwacht.

Het succes van de commerciële omroepen wisselt sterk. Met name RTL4 is succesvol, vooral door een effectieve programmeerstrategie, slagvaardigheid bij het aankopen van programma's/series en door kostenbewust produceren. Daarnaast is de commerciële omroep, door bepaalde (soorten van) programma's in grote frequentie uit te zenden, in staat schaalvoordelen te behalen die tot lagere productiekosten leiden. Daarmee is niet gezegd dat de commerciële omroep per definitie goedkoper werkt dan de publieke omroep. Commerciële omroepen zijn in staat meer geldbronnen aan te boren dan de publieke omroepen. Hierbij valt te denken aan de ruimere mogelijkheden voor sponsoring, non-spot advertising en reclame (waaronder programma-onderbrekende reclame).

Naast de snelle introductie en daaropvolgende penetratie is een ander kenmerk van op winststreven gerichte bedrijven in de communicatiebranche dat er, in combinatie met andere mediabedrijven, veel initiatieven worden genomen. Enkele voorbeelden zijn de mediamagnaat Murdoch, Channel 4, Filmnet en het sportkanaal Sport7. Dit leidt aan de ene kant tot dynamiek, aan de andere kant is de dreiging tot het overvoeren van de markt reëel. Hoewel vooral de commerciële omroepen het effect hiervan merken, heeft dit ook gevolgen voor het publieksaandeel van de publieke omroep.

3.3.3

Regionale en lokale omroep. Naast de landelijke publieke omroepen zijn dat de commerciële omroepen, de regionale en lokale omroepen en betaaltelevisie. De dertien regionale publieke omroepen werken samen in ROOS, dat de regionale omroepen extern vertegenwoordigt. Tevens hebben de regionale omroepen een centrale verkoop- en marketingorganisatie, de Omroep Reclame Nederland (ORN). ROOS en de gezamenlijke dagbladuitgevers hebben elk 50% van ORN in handen. Tenslotte is er een samenwerkingsverband tussen ROOS, NOS en Wereldomroep inzake de uitwisseling van nieuws en informatie, de Radio Nieuws Centrale (RNC). De verwachting is dat de komende jaren (dagblad) uitgevers en regionale en lokale omroepen meer zullen samenwerken bij de exploitatie van regionale televisie op de kabel. Het accent van de radioprogrammering ligt op nieuws, informatie, entertainment en muziek. Ten aanzien van televisie zal vanaf eind 1996 gewerkt worden met een vensterprogrammering, op Nederland 2 komt zendtijd beschikbaar voor regionale omroepen. Regionale radio-omroepen kennen, evenals de publieke omroepen, een gemengde financiering: reclamegelden en een bijdrage uit publieke middelen (gemeente of provincie). In de noordelijke provincies wordt de regionale omroep gefinancierd uit een opslag op de kabelaansluiting. De lokale omroepen werken samen in de Organisatie Lokale Omroepen Nederland (OLON); 94% van de 367 lokale omroepen is lid. Er is geen centrale marketingorganisatie. Volgens het wettelijke programmavoorschrift moet de helft van het programma-aanbod uit informatie, cultuur en educatie bestaan, die betrekking moet hebben op het gebied. Lokale omroepen krijgen geen vaste overheidsbijdrage, er moet individueel met gemeenten worden onderhandeld. De financiering komt grotendeels uit lokale subsidies, immateriële ondersteuning (bijvoorbeeld gratis huisvesting) of eigen commerciële activiteiten.

3.3.4

Betaaltelevisie. Internationaal zijn de grootste aanbieders van betaaltelevisie Canal Plus (Frankrijk, België, Duitsland, Oostenrijk en Spanje), Filmnet (Nederland, België, Zweden, Denemarken, Finland, Noorwegen, Griekenland en Oost-Europa) en BSkyB (Engeland en Ierland). In de meeste landen zijn, door hoge toetredingskosten, maar enkele aanbieders van betaaltelevisie actief. De markt is sterk in beweging onder andere door allianties (recentelijk nog Nethold en Teleselect) en nieuwe aanbieders waarvan nog onbekend is op welke wijze zij de markt gaan betreden (Sport7).

De meeste aanbieders van betaaltelevisie maken gebruik van satellietverbindingen, kabel-maatschappijen kunnen deze signalen opvangen en uitzenden naar de gebruiker (in een zogeheten "pluspakket"). Op dit moment staan er ongeveer 325.000 schotels in Nederland die minimaal 104 kanalen kunnen ontvangen (kleine en middelgrote schotels), met grote schotels kunnen enkele tientallen kanalen meer worden "binnengehaald".

Het aanbod van op Europa gerichte televisiekanalen zal in de periode tot 1998 uitbreiden tot enkele honderden door de lancering van drie Astra en drie Hotbird satellieten. Nethold zal per 1998 ongeveer tachtig kanalen op Nederland richten, waaronder vijftien tot twintig thematische kanalen (sport, nieuws, kinder, film), de huidige televisiestations, veertig tot vijftig Near Video on Demand kanalen en interactieve diensten (homeshopping, telebankieren, spelletjes).

3.3.5

Conclusie. De komst van de commerciële omroepen betekende het einde van de monopoliepositie van de publieke omroeporganisaties. Betaaltelevisie heeft, ondanks de lange aanlooptijd, eveneens een vaste plek binnen het medialandschap verworven. De verwachting is dat de komende jaren verschillende regionale stations tot ontwikkeling zullen komen.

3.4

De Nederlandse omroep in vergelijking met het buitenland

Het publieke bestel in Nederland wijkt sterk af van de buitenlandse situatie. Een korte schets van buitenlandse omroepen is desondanks zinvol. Niet om als "bench mark" te fungeren, wel om te bezien hoe ontwikkelingen zich in het buitenland voltrekken. Een aantal ontwikkelingen waar alle publieke omroepen mee geconfronteerd worden, zijn:

Afnemend marktaandeel door opkomst commerciële omroepen.
Vermindering in reclame-opbrengsten.

3.4.1

Marktaandelen publieke omroep — commerciële omroep. In onderstaande tabel is het marktaandeel geschetst van de publieke omroepen in diverse Europese landen. Spanje en Zweden hebben minder dan vijf jaar met concurrentie te maken, België, Nederland en Finland tussen de vijf en tien jaar en Duitsland, Frankrijk, Engeland en Italië meer dan tien jaar.

	aantal publieke tv-zenders ('95)	aantal commerciële tv-zenders ('95)	1990	1991	1992	1993	1994	1995

Spanje	3	3 + overigen	74	57	45,7	55	52,5	52,7
Zweden	2	3 + overigen	100	77	67	56	54	52,6
België *	2	1 + overigen	27,7	33,8	34,3	31,3	28,9	23,9
Nederland	3	4 + overigen	56	47,1	47,7	44,2	43,6	39,3
Finland	2	1 + overigen	54	52	49	45	42,9	47
Duitsland	3	5 + overigen	68,1	61,1	51,1	42,9	42,2	39
Frankrijk	2	4 + overigen	33,1	32,6	39,6	39,3	40,7	41,5
Engeland	2	2 + overigen	48,3	44	44,4	42,9	43	44,3
Italië	3	5 + overigen	50,7	49,3	46,3	45,2	46,5	47,9

Tabel 3.1: Aantallen publieke en commerciële zenders en marktaandeel publieke omroepen (exclusief abonneekanalen) (bron Screen Digest April 1996).

[* Alleen Vlaanderen, zonder het percentage dat naar de Nederlandse publieke omroep kijkt (gemiddeld 6,8%). Alleen de commerciële omroepen met een redelijk marktaandeel zijn opgenomen. In de tabel zijn gemiddelde kijktijdaandelen gebruikt, gerekend over het hele jaar. In de landen België, Finland, Italië en Zweden zijn de kijktijdaandelen van de maanden januari - juni gebruikt.]

Alle landen laten een groeiend aantal commerciële zenders zien en een afnemend marktaandeel voor de publieke omroepen (Engeland en Italië blijven redelijk constant). De reden dat Frankrijk marktaandeel heeft teruggewonnen, ligt in de specifieke kleuring die de Franse netten gekregen hebben. In Finland hebben zowel de publieke omroep als de commerciële omroep marktaandeel teruggewonnen van buitenlandse zenders. In Spanje is de publieke omroep in 1993 gestart met een derde publieke net. Het aandeel in Italië en Engeland is redelijk constant gebleven als gevolg van het behoud van het aantal televisie- en radionetten.

3.4.2

Reclame-inkomsten publieke en commerciële omroep. De totale Europese televisie reclame-inkomsten zijn tussen 1990 en 1995 gestegen met 63%. Voor de commerciële omroepen zijn de reclame-inkomsten gestegen met 114%. Ondanks de totale stijging van reclame-inkomsten zijn de reclame-inkomsten voor de publieke omroepen met 13% gedaald. Het aandeel van de commerciële omroepen in de totale reclamemarkt is gestegen van 60% naar 79%, het aandeel van de publieke omroepen is gedaald van 40% naar 21%. In de meeste Europese landen wordt ongeveer de helft van publieke omroep gefinancierd uit reclamegelden, een percentage dat al een aantal jaren redelijk constant is.

3.4.3

Omroepbijdragen Europees vergeleken. De financiering van het publieke bestel geschiedt door reclamegelden via de STER en de omroepbijdrage. Ieder huishouden met een "ontvanginrichting" moet kijk- en luistergeld betalen. De inning wordt in opdracht van het ministerie van OC&W verricht door de Dienst Omroepbijdragen (DOB). De omroepbijdrage in Nederland (FL 188,00 per jaar) behoort tot de laagste van Europa:

Tabel 3.2: Omroepbijdragen vergeleken (in guldens per jaar)

In Nederland ontvangen de publieke omroepen 77% van de omroepbijdrage voor het uitoefenen van de publieke omroepfunctie, in andere Europese landen (Engeland, Frankrijk, Noorwegen, Ierland en Italië) ligt dit percentage tussen de 85% en 95% (bron: EBU 1994).

Wordt de omroepbijdrage afgezet tegen het kijktijdaandeel van de publieke omroepen (kijktijdaandeel is het percentage inwoners van een land, dat dagelijks naar de publieke omroep kijkt of luistert) dan scoort Nederland relatief hoog.

Zwitserland		0,64
België		0,67
Duitsland		1,59
Oostenrijk		1,79
Noorwegen		1,81
Engeland		1,94
Frankrijk		1,99
Zweden		2,11
Italië		2,80
Nederland		3,10
Ierland		3,75

Tabel 3.3: Verhouding kijktijdaandeel/omroepbijdrage in Europa, 1993 (bron European Broadcasting Union)

3.4.4

Conclusie. De publieke omroep in Nederland heeft, ondanks de komst van commerciële radio en televisie een redelijk marktaandeel behouden. Hoewel de hoeveelheid reclame fors is gestegen, heeft de publieke omroep daar niet van kunnen profiteren. De volledige stijging is ten gunste gekomen van de commerciële omroep. De Nederlandse omroepbijdrage is laag in vergelijking met andere Europese landen. Kijkers en luisteraars ontvangen voor die bijdrage een relatief groot aantal zenders (drie televisie- en vijf radiozenders).

3.5

De kijker en luisteraar

Het gedrag van de kijker en de luisteraar is veranderd. Waar in het verleden van een "merkentrouw" (lees: trouwe achterban) gesproken kon worden, is dat steeds minder het geval. Kijkers en luisteraars hebben vele alternatieven gevonden voor de publieke omroepen. Kijk- en luisteronderzoek wijzen uit dat de commerciële omroep in staat is specifieke kijk- en luistergroepen aan zich te binden. In 3.5.1 worden enkele uitkomsten van kijkersonderzoek gepresenteerd. Niet alleen het kijkgedrag veranderd, ook de impact en de betrouwbaarheid van televisie zijn aan wijzigingen onderhevig.
Uitkomsten hiervan worden in 3.5.2 beschreven. Veranderingen in kijkgedrag en impact zijn deels het gevolg van de programmeerstrategie van de omroep. De programmeerstrategie van commerciële omroepen is er op gericht om doorkijkgedrag per zender te bevorderen. In paragraaf 3.5.3 wordt deze geschetst. Tevens wordt aangegeven waarom publieke omroep niet in staat is een dergelijke strategie te volgen. Aangezien kijkgedrag en lidmaatschap niet meer strikt met elkaar verbonden zijn, zullen omroepverenigingen andere vormen van binding met hun leden moeten aangaan. Hoe deze binding momenteel is, wordt in 3.5.4 beschreven. Tenslotte worden in 3.5.5 enkele conclusies getrokken.

3.5.1

Kijkgedrag. In kijk- en luisteronderzoeken wordt op basis van de volgende kenmerken onderscheid in kijkers gemaakt: geslacht, leeftijd, sociale klasse, opleiding, politieke affiniteit en culturele affiniteit.

Uit kijkersonderzoek blijkt ondermeer dat RTL4 relatief meer vrouwen aan zich bindt dan andere zenders. Ned.1 telt in verhouding de meeste mensen in de leeftijdsklasse 50+. Jongeren kijken vooral naar Veronica en RTL5. De lagere sociale klassen zijn het sterkst vertegenwoordigd onder het publiek van RTL4, hetzelfde geldt voor mensen met een laag opleidingsniveau. Personen met een grote politieke interesse kijken relatief veel naar Ned.1 en Ned.3. Deze zenders worden ook meer bekeken door personen met een grote culturele affiniteit.

De marktaandelen, verdeeld over de verschillende zenders, zien er als volgt uit:

	1991	1992	1993	1994	1995

Nederland 1	19%	17%	16%	16%	14%
Nederland 2	24%	19%	18%	16%	15%
Ned. 3	11%	18%	15%	17%	12%
RTL4	27%	29%	27%	27%	26%
RTL5			6%	8%	6%
VOO					8%
SBS6					5%
overig	19%	17%	18%	16%	14%

Tabel 3.4: Marktaandelen per zender in procenten, gemeten in de maand december 1991 - 1995, Nederlandse bevolking vanaf 6 jaar (bron: NOS KLO).

De NOS is de meest bekeken zendgemachtigde (voornamelijk door het voetbal), RTL4 is de meest bekeken televisiezender.

3.5.2

Impact van televisie. Eén van de onderwerpen die sinds 1988 door Kijk- en Luister Onderzoek wordt gepeild is de impact die televisie heeft. De perceptie van kijkers wat zij de belangrijkste en betrouwbaarste nieuwsbron in Nederland vinden, kan hiervoor als illustratie worden genomen. Uit deze onderzoeken blijkt dat de televisie in toenemende mate wordt gezien als belangrijkste nieuwsbron (62% in '94/'95 tegenover 58% in '90/'91). In '94/'95 scoorde het NOS Journaal als belangrijkste nieuwsbron, 37% tegenover 16% RTL Nieuws. In '90/'91 was die verhouding 49% voor het NOS Journaal en 3% RTL Nieuws.

Voor wat betreft de betrouwbaarheid van de nieuwsbron scoorde de televisie in '94/'95 63%, in '90/'91 was deze score 74%. Als betrouwbaarste nieuwsbron gold in '95/'94 het NOS Journaal met 43% (13% voor het RTL Nieuws). In '90/'91 was de score voor het NOS Journaal 66% (RTL Nieuws 2%).

Samenvattend: de televisie neemt meer en meer de plaats in als belangrijkste nieuwsbron. De betrouwbaarheid van de televisie neemt, in de perceptie van de ondervraagden, daarentegen af. Het NOS Journaal, nog steeds de betrouwbaarste nieuwsbron, heeft er met het RTL Nieuws een concurrent bijgekregen.

3.5.3

Programmeerstrategie commerciële en publieke omroepen. Sinds de komst van commerciële televisie in Nederland is er voor de publieke omroep sprake van concurrentie. De publieke omroep is van een monopoliepositie met 90% marktaandeel (niet gerekend de buitenlandse publieke televisie) gekomen op een marktaandeel van gemiddeld 40%. De kijker blijkt minder trouw te zijn en is gewend geraakt aan de vele keuzemogelijkheden en aan de afstandsbediening. Dit komt tot uitdrukking in het zogeheten zap-gedrag. Kijkers wisselen snel van kanaal als hen dat uitkomt. Doorkijkgedrag (het percentage kijkers dat naar twee opeenvolgende programma's op één zender kijkt) is dan ook sterk verminderd. Komt de publiekssamenstelling van twee opeenvolgende programma's overeen (bijvoorbeeld NOS Journaal en een actualiteitenrubriek of een soap en een showprogramma), dan zal het percentage doorkijkers hoger zijn.

Commerciële omroepen, met name RTL4, hebben een programmeerstrategie die optimaal doorkijkgedrag bewerkstelligt. Dit wordt bereikt door een programmering die op een breder publiek is gericht. Daarnaast kan door programma-onderbrekende reclame in plaats van reclame tussen de programma's, wegzappen worden voorkomen. Tenslotte is het voor commerciële omroepen eenvoudig een consequente horizontale programmering te hanteren. Eventuele aanpassingen hierop zijn van dag tot dag uit te voeren.

Of een meer commerciële programmeerstrategie voor de publieke omroep gewenst is, is in dit verband niet relevant. Publieke omroepen zijn, vanwege de huidige structuur en taak, niet in staat een dergelijke strategie te hanteren. Het huidige publieke bestel wordt gekenmerkt door externe pluriformiteit: vele omroepinstellingen maken hier onderdeel van uit. Deze versnippering leidt tot een moeizamere coördinatie en samenwerking dan bij de commerciële omroepen. Daarnaast dienen de A-omroepen te voldoen aan een volledig programmavoorschrift. De consequentie hiervan is een grote diversiteit aan programma's die, in tegenstelling tot de commerciële omroep, niet primair gericht zijn op het behalen van grote marktaandelen.

3.5.4

De band tussen omroepvereniging en leden. De binding tussen het lid en de omroepvereniging is veranderd en verminderd. Vroeger keek men bijna vanzelfsprekend op één avond naar de omroep waar men lid van was. Er was een duidelijke band tussen omroepvereniging en leden.

Echter, de keuzemogelijkheden zijn inmiddels drastisch vergroot. Omroepvereniging kunnen aan het aantal leden niet langer een vast kijkerspubliek voor de eigen programma's ontlenen. De band tussen leden en omroepvereniging is losser geworden, mede doordat de maatschappelijke inbedding van de publieke omroepen in een traditionele achterban of stroming steeds minder vanzelfsprekend werd. Dat neemt niet weg, dat de zeven omroepen met een A-status minimaal 500.000 leden/abonnees hebben. Op dit moment lijkt de basis voor de legitimatie van omroepverenigingen te liggen in het monopolie dat omroepverenigingen hebben op programmagegevens. Legitimatie door middel van een abonnement op een omroepblad is op termijn waarschijnlijk onhoudbaar.

3.5.5

Conclusie. Maatschappelijke ontwikkelingen en de vele mogelijkheden die er door de techniek en de commerciële televisie zijn, hebben in de afgelopen jaren geleid tot veranderend kijkgedrag. Publieke omroepen hebben marktaandeel verloren, terwijl de impact van televisie groeit. De publieke omroep kan en mag geen commerciële programmeerstrategie gebruiken om marktaandeel terug te winnen. Lidmaatschap van een omroepvereniging heeft niet meer die relevantie die het in het verleden had. De band tussen leden en omroepvereniging zal op een ander wijze gedefinieerd en ingevuld moeten worden.

3.6

De organisatie van de publieke omroep

In 3.3 werd reeds kort stilgestaan bij de publieke omroep als onderdeel van een duaal bestel. In dit deel wordt meer specifiek ingegaan op de organisatie en de structuur van de publieke omroep. In 3.6.1 wordt de structuur van het publieke bestel beschreven. De rol van de omroepverenigingen en de niet-ledengebonden omroepverenigingen worden in 3.6.2 en 3.6.3 behandeld. In 3.6.4 wordt de taak van de NOS inzake de gezamenlijkheid beschreven. In 3.6.5 volgt een overzicht van de financieringsbronnen en de uitgaven van de publieke omroep, 3.6.6 bevat de conclusies.

3.6.1

De structuur van het publieke bestel. Het huidige publieke bestel wordt gevormd door zeven A-omroepen (AVRO, KRO, NCRV, TROS, EO, VARA, VPRO) die elk aan een volledig programmavoorschrift moeten voldoen. Dit betekent dat de A-omroepen minimaal 20% inhoudelijke (waaronder 10% kunst) en 30% informatieve en educatieve programma's moeten uitzenden. De NOS verzorgt de gezamenlijke programma's (journaal, sport, etc.) en de NPS (als wettelijke A-omroep) de aanvullende programma's. Tenslotte zijn er de overige niet-ledengebonden omroepen die één bepaalde categorie van programma's verzorgen, bijvoorbeeld educatieve of religieuze programma's. Gezamenlijk geven de omroepinstellingen invulling aan het profiel van publieke omroep. Elke omroepinstelling bezit daartoe een eigen concessie en een eigen budget voor het verzorgen van programma's. Naast de uitzendtaken heeft de NOS de taak samenwerking en coördinatie tussen de verschillende omroepinstellingen te bevorderen.

In het publieke bestel heeft de minister een aantal taken aan het Commissariaat voor de Media gedelegeerd. Deze taken zijn samen te vatten in toezicht, beheer en verdeling zendtijd. Indien de concessionaris niet meer voldoet aan bovengenoemde eisen, kan de minister de concessie intrekken.

De huidige structuur wordt gekenschetst door een sterke versnippering, er is geen sprake van één publieke omroep maar van een groot aantal publieke omroepen.

3.6.2

De omroepverenigingen. Organisaties die in Nederland publieke omroep willen bedrijven, dienen een vereniging te zijn. De vereniging moet voldoen aan de volgende (wettelijke) eisen:

De vereniging heeft volledige rechtsbevoegdheid.
De vereniging stelt zich hoofdzakelijk ten doel omroepprogramma's te verzorgen.
De vereniging stelt zich ten doel in haar programma's een bepaalde maatschappelijke, culturele of godsdienstige dan wel geestelijke stroming te vertegenwoordigen.

Omroepverenigingen kunnen een A- (450.000 leden), B- (300.000 - 450.000) of C-status (150.000 - 300.000) hebben. Omroepverenigingen met tenminste 60.000 leden kunnen een voorlopige concessie ontvangen (aspirant). Deze concessie geldt twee jaar, in deze periode ontvangt de aspirant-omroep een financiële bijdrage. Een concessie voor een omroepvereniging met A-, B- of C-status geldt voor een periode van vijf jaar, zowel voor radio als televisie. Gedurende deze periode ontvangt de concessionaris zendtijd en een financiële bijdrage voor de verzorging van zijn programma's. Uitzenduren worden als volgt verdeeld:

Omroepverenigingen met een A-status: 650 uur televisie en 3000 uur radio.
Omroepverenigingen met een B-status: 390 uur televisie en 1800 uur radio.
Omroepverenigingen met een C-status: 130 uur televisie en 600 uur radio.
Omroepverenigingen met een aspirant-status: 65 uur televisie en 300 uur radio.

Alle huidige omroepverenigingen hebben, door het lidmaatschap van minimaal 450.000 leden, een A-status.

3.6.3

De niet-ledengebonden omroepen. De taak van de Nederlandse Omroep Stichting (NOS) is enerzijds optreden als samenwerkings- en coördinatieorgaan van de instellingen die zendtijd hebben gekregen voor landelijke omroep en anderzijds het maken van specifieke programma's. De NOS dient haar zendtijd te gebruiken voor programma's met een hoge frequentie en vaste regelmaat, die een algemeen dienstverlenend karakter dragen of die vanwege kostenoverwegingen beter gezamenlijk gebracht kunnen worden. Hierbij valt onder andere te denken aan journaals, verslagen van evenementen en sportuitzendingen.

De Nederlandse Programma Stichting bestaat sinds 1 januari 1995 als afsplitsing van de NOS. Aanleiding was de wet waarin het concessiestelsel, de bestuurlijke organisatie van de publieke omroep en de verhouding tussen de NOS, het Commissariaat voor de Media en de minister van WVC werd geregeld. De NOS kreeg de taak samenwerking tussen omroeporganisaties en coördinatie van programmering op radio en televisie te bewerkstelligen. Tevens werden aan de NOS zoveel mogelijk taken op financieel en organisatorisch gebied overgedragen (een deel van deze taken werden daarvoor uitgevoerd door het Commissariaat voor de Media). De NPS heeft als opdracht de aanvullende programmering op de NOS en de omroepverenigingen te verzorgen. Tezamen moet het een evenwichtig beeld opleveren van de maatschappelijke, culturele, godsdienstige en geestelijke verscheidenheid in Nederland. De programmasoorten of -categorieën die NPS moet verzorgen, zijn culturele programma's, ontmoetings- en discussieprogramma's, programma's voor etnische en culturele minderheden en jeugdprogramma's van educatieve aard, programma's voor kleine maatschappelijke doelgroepen (waaronder programma's in de Friese taal en voor doven), serviceprogramma's en consumentenvoorlichting. Tenminste 40% programma's van culturele aard en 20% programma's die betrekking hebben op kunst. Minimaal 15% van de televisiezendtijd betreft minderheden- en jeugdprogramma's. Van de radiozendtijd is tenminste 20% bestemd voor programma's in het kader van culturele minderheden. Jaarlijks ontvangt de NPS 650 uren televisiezendtijd en 3000 uren radiozendtijd. Wettelijk is vastgelegd dat de NPS gerechtigd is meer zendtijd te gebruiken.

Educatieve omroepinstellingen hebben uitsluitend ten doel educatieve programma's te brengen op het gebied van scholing, onderwijs en vorming. Educatieve omroepen ontvangen een concessie voor een periode van vijf jaar. Het Commissariaat voor de Media wijst voor die periode het aantal uitzenduren toe.

Kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag gebruiken hun zendtijd geheel voor het uitzenden van kerkdiensten of programma's op geestelijk terrein. Het Commissariaat wijst per jaar zendtijd toe aan de organisatie of aan de rechtspersoon waarin twee of meer genootschappen samenwerken (bijvoorbeeld IKON).

De in 1995 beschikbare zendtijd is door het Commissariaat voor de Media als volgt toebedeeld:

	televisie	radio

A-omroepen	4.550	21.000
NOS	1.369	4.035
NPS	650	3.000
Educatieve omroepen	532	506
Kerkgenootschappen	219	575
Genootschappen op geestelijke grondslag	85,5	367
Politieke partijen	9,5	48
Algemene Zaken (Postbus 51)	13	61

totaal	7428	29.592

Tabel 3.5: Zendtijdverdeling 1995 (uren per jaar). De genoteerde uren zijn de toegewezen uren, de meeste A-omroepen verzorgen meer uren zendtijd. Bron: Commissariaat voor de Media

3.6.4

De gezamenlijkheid. Naast de bestuurstaken van de NOS, vervult de NOS als samenwerkings- en coördinatieorgaan van de landelijke omroepinstellingen een aantal taken die in de Mediawet en in interne reglementen zijn vastgelegd. Deze taken worden vervuld door de Gemeenschappelijk Staf en Diensten (GSD). De GSD is met deze taken belast omdat die centraal efficiënter en/of professioneler uitgevoerd kunnen worden of omdat ze niet decentraal uitgevoerd kunnen worden. Taken van de GSD richten zich op de volgende onderdelen:

Het ten behoeve van het Dagelijks Bestuur (DB) en Algemeen Bestuur (AB) ontwikkelen, voorbereiden en uitvoeren van het korte en middellange gemeenschappelijk beleid. Dit beleid heeft ondermeer betrekking op strategische, programmatische, financiële, juridische, technologische, internationale, sociale en organisatorische zaken.
Dienstverlening aan de omroepinstellingen op het gebied van Kijk- en Luister Onderzoek, aan- en verkoop van programma's, coördinatie en uitwisseling van programma's binnen de EBU en de planning, administratie en uitwisseling van programmagegevens.
Inrichten, beheren en regelen van organen, diensten en hulpmiddelen die nodig zijn voor de ondersteuning en uitvoering van deze taken.

In lijn hiermee is binnen de GSD gekozen voor de volgende inrichting:

Beleidsstaf: financiële zaken, juridische & sociale zaken, programmazaken en technologie & automatisering.
Dienstverlenende eenheden: kijk- en luisteronderzoek, aankoop, sales, eurovisie & programmapublicaties en algemene zaken.
Operationele staf: personeel & organisatie, bestuurssecretariaat, en communicatie & internationale betrekkingen.

3.6.5

Financiering. Het Nederlandse publieke bestel kent een gemengde financiering: een wettelijk vastgestelde omroepbijdrage en reclame-inkomsten via de STER. Onderstaand schema geeft een overzicht van Omroepbijdrage (OB) en reclame-inkomsten (STER) van de afgelopen jaren.

	OB	STER

1985	726	298
1986	740	325
1987	757	386
1988	766	435
1989	768	477
1990	793	454
1991	821	358
1992	924	444
1993	983	444
1994	1.030	498
1995	1.061	461

Tabel 3.6: Opbrengsten OB en STER in miljoenen guldens

De inkomsten uit de OB zijn de afgelopen jaren sterk gestegen, ondermeer door het consequent opsporen van zwartkijkers door de Dienst Omroep Bijdragen. Ten aanzien van de STER-inkomsten is de verwachting dat deze, als gevolg van toenemende concurrentie, de komende jaren zullen dalen bij ongewijzigd beleid.

De ledengebonden omroepen op Nederland 1, 2 en 3 zijn allen A-omroep, zij ontvangen een gelijke bijdrage voor het vullen van een minimaal aantal uren radio en televisie. De niet-ledengebonden omroepen (educatieve en religieuze omroepinstellingen) ontvangen een bijdrage, toegewezen door het Commissariaat voor de Media. Overige uitgaven zijn de kosten van de Wereldomroep, regionale en lokale omroep, beheerstaken^* NOB, NOZEMA, NOS Gemeenschappelijke Staf & Diensten en overige taken NOS. Kosten die door het ministerie van OC&W uit de omroepbegroting betaald worden (totaal ruim 140 miljoen gulden in 1996), zijn het Commissariaat voor de Media, Departementaal Mediabeleid, projecten audiovisueel archief, Muziekcentrum van de Omroep, Film- en Stimuleringsfonds en kosten elders OC&W. Een volledige begroting is in de bijlage opgenomen.

^*In vakjargon wordt dit vermeld als "de beheertaken".

3.6.6

Conclusie. Het Nederlandse publieke bestel is een verzameling van omroepverenigingen en omroeporganisaties die elk een deel van de samenleving representeren. Taken, bevoegdheden en toegang zijn wettelijk geregeld. Zowel bij de omroepinstellingen als bij de uitgaven uit de omroepbegroting is er sprake van sterke versnippering.

3.7

Wijzigingen in de wetgeving

3.7.1

Inleiding. Zoals beschreven is het medialandschap in de afgelopen jaren, als gevolg van nieuwe toetreders, maatschappelijke en technische ontwikkelingen, sterk veranderd.

De wetgever heeft getracht, door middel van regelgeving, de publieke omroepen de mogelijkheid te geven zich aan de veranderende omstandigheden aan te passen. Echter, deze wetgeving is vooral volgend geweest, in plaats van anticiperend. Daardoor kon, in de praktijk, de publieke omroep zich slechts reactief opstellen. Ondertussen is een mediawet ontstaan die duidelijk het resultaat in zich draagt van aanvullingen en wijzigingen en die daardoor weinig inzichtelijk is. Gezien het dwingende karakter van de wetgeving is het onvermijdelijk om de meest in het oog springende wijzigingen daarin te beschrijven.

3.7.2

Chronologisch overzicht wetgeving 1988 - 1996

De mediawet van 1988. De basis van de mediawet (inwerkingtreding 1 januari 1988) ligt in de Medianota van 1983. Uitgangspunten van de Medianota waren:

Democratisering van de omroeporganisaties, bij voorkeur door het kiezen van een verenigingsvorm.
Instandhouden van het representativiteitsvereiste.
Tegengaan van commerciële ontwikkelingen.
Invoering van een derde net.
Verlaging van de omroepbijdrage.

Bij indiening (2 september 1985) formuleerde de minister de volgende beleidsuitgangspunten:

Bescherming van de vrijheid en bewaking van de verscheidenheid van meningsuiting door omroep en pers in het belang van het functioneren van de democratie.
Bescherming van de Nederlandse culturele verworvenheden en de vergroting van de verschijningsmogelijkheden daarvoor.
Verruiming van het op individuele voorkeuren gerichte programma-aanbod.

Door de instelling van de Mediaraad en het Commissariaat voor de Media komt de overheid meer op afstand te staan. De Mediaraad krijgt als wettelijke taak het gevraagd en ongevraagd adviseren over radio, televisie, pers en andere vormen van massacommunicatie om te komen tot regelgeving op het gebied van de media. Het Commissariaat voor de Media heeft als taken de zendtijdtoewijzing, vergunningverlening, toewijzing financiële middelen, beheer omroepreserves, toezicht op naleving wetgeving en sanctieoplegging bij overtredingen.

In de wet worden eisen aan omroeporganisaties gesteld voor wat betreft representatie (maatschappelijk, cultureel of godsdienstig), pluriformiteit (omroepen dienen een volledig programma te bieden) en ledenaantal (minimaal 150.000). Ten aanzien van het volledige programmavoorschrift worden de eisen aangescherpt: 20% cultuur, 25% informatie, 25% verstrooiing en 5% educatie. Tenminste de helft van de zendtijd dient gevuld te worden met eigen producties.

Tevens worden NOS en NOB gescheiden, het NOB wordt geprivatiseerd. Achterliggende redenen zijn het verbeteren van de doelmatigheid en een duidelijkere scheiding tussen aanbieders en afnemers.

Wijziging mediawet 1991 (STER-wetje). Deze wetswijziging wordt noodzakelijk geacht om de concurrentiekracht van de STER te vergroten. Aanleiding was het toenemende programma-aanbod (met daarbij behorende reclame) van het buitenland. De mogelijkheden voor reclameblokken worden verruimd, zij het dat er maxima aan verbonden zijn (aansluitend bij de Richtlijn van de Raad van Europese Gemeenschappen inzake uitoefening van televisie-omroepactiviteiten) en dat programma- onderbrekende reclame niet wordt toegelaten.

Wijziging met betrekking tot de commerciële omroep (1991). De wijziging ziet toe op de invoering van landelijke commerciële omroep en de gevolgen daarvan voor binnenlandse publieke omroep en buitenlandse omroepinstellingen. Doel was om de posities van de publieke omroep, de gegadigden voor commerciële omroep en de uitgevers- en persbedrijven, opnieuw ten opzichte van elkaar te rangschikken. De commerciële omroep krijgt daarmee een eigen plaats binnen het bestel. Ter bescherming worden bepaalde etherfrequenties voor de publieke omroep gereserveerd. De publieke omroepen kunnen, in tegenstelling tot commerciële omroepen, zich beroepen op kabeldoorgifte.

In de nota Publieke Omroep in Nederland (1990 - 1991) wordt het doel van het publieke bestel herhaald; het presenteren van veelzijdig aanbod voor een breed publiek gebaseerd op een eigen standaard en de kwaliteit daarvan en mede gericht op de concurrentiepositie van het bestel. Extra aandacht werd besteed aan de wens om samenwerking en coördinatie tussen de publieke omroepen en zendernetten te intensiveren.

Wijzigingen met betrekking tot versterking van de organisatie publieke omroep en het bieden van langdurige zekerheid aan omroepverenigingen (1994). De wet treedt op 1 januari 1995 in werking. De wet spitst zich toe op drie onderwerpen: het concessiestelsel voor de publieke televisie en radio, de bestuurlijke organisatie van de publieke omroep en de bestuurlijke relaties tussen de NOS, het Commissariaat voor de Media en de minister van WVC. De publieke omroepen moeten getransformeerd worden in de richting van meer bedrijfsmatig werken en per programmanet gegroepeerde omroeporganisaties. Dit moet alsnog leiden tot programmatische en organisatorische versterking. De gereorganiseerde NOS krijgt een belangrijke rol in de horizontale coördinatie en bestuurlijke samenwerking. Het programmanet wordt de primaire eenheid voor de organisatie en coördinatie. De NOS krijgt zoveel mogelijk taken op financieel en organisatorisch gebied, inbegrepen de taken van het Commissariaat voor de Media betreffende organisatie en beheer. Daarnaast dient de NOS die programma's te verzorgen die bij uitstek geschikt zijn voor een gemeenschappelijke verzorging. Tenslotte moet de NOS gemeenschappelijke diensten gaan leveren aan de omroepinstellingen. Aanvullende programmataken van de NOS worden verzelfstandigd door middel van de oprichting van de NPS. Het programmavoorschrift wordt enigszins aangepast: 20% "inhoudelijke programma's" (minimaal 10% kunstprogramma's) en 30% informatie en educatie.

Ten aanzien van de bestuurlijke verhoudingen tussen de minister van WVC, de NOS en het Commissariaat voor de Media worden de volgende uitgangspunten gehanteerd:

vergroting van de eigen verantwoordelijkheid van de publieke omroep;
ministeriële verantwoordelijkheid voor essentiële elementen van het Mediabeleid;
toezicht op naleving en uitvoering van de Mediawet door het Commissariaat voor de Media.

Wijziging in verband met het beperken van de concessieduur (1994). De concessieperiode was in eerste instantie vastgesteld op tien jaar, het kabinet was immers van mening dat een krachtige publieke omroep (meer samenwerking en coördinatie) alleen kon ontstaan als langdurige zekerheid werd geboden. Daar veel fracties bezwaar hadden, werd de concessieperiode teruggebracht tot vijf jaar. Om het bestel eenduidiger en eenvoudiger te maken, worden de termijnen voor kerkelijke zendgemachtigden en commerciële omroepen teruggebracht tot vijf jaar.

Wijziging met het oog op de uitvoering van de richtlijn EG inzake uitoefening van televisie- en radio-omroepactiviteiten (1995). Het wetsvoorstel biedt een regeling voor de Europese quota voor de sponsoring, voor zover het publieke omroep betreft. Richtlijnen voor televisie worden zoveel mogelijk ook voor de radio verwerkt.

Bedoeling van de richtlijnen is het terugdringen van de commerciële exploitatie van programma-sponsoring. Sponsoring is toegestaan met betrekking tot sportprogramma's en programma-onderdelen van culturele aard. Sponsoring van nieuws, actualiteiten en politieke informatie is verboden. De redactionele onafhankelijkheid wordt gewaarborgd door middel van een verzwaard programmastatuut.

Wetswijziging in verband met herziening van de reclameregeling en het bevorderen van samenwerking (1996). De wet is in werking getreden op 1 januari 1996 en heeft vooral betrekking op het regelen van een aantal zaken die op korte termijn een regeling behoeven. Allereerst is een definitieve reclameregeling opgenomen voor lokale en regionale omroepen. Daarnaast wordt de samenwerking tussen regionale en landelijke publieke omroepen geregeld en commerciële omroep op niet-landelijk niveau toegestaan. Tevens wordt de bestaande mogelijkheid voor kabelexploitanten verruimd om mededelingen uit te zenden met betrekking tot de dienstverlening door middel van de draadomroeprichting.

3.7.3

Conclusie. De mediawet wordt in toenemende mate belast met wijzigingen, regelingen en aanpassingen die ervoor moeten zorgen dat de publieke omroepinstellingen enigszins in de pas blijven lopen met maatschappelijke, commerciële en technologische ontwikkelingen. Bovenstaand overzicht toont de veelheid en verscheidenheid van onderwerpen die de Mediawet wordt geacht af te dekken. Een van de onderwerpen die door de jaren heen terugkomt, is de samenwerking binnen het publieke bestel. In het volgende deel volgt een overzicht van deze samenwerking.

3.8

Schets samenwerking binnen publieke bestel

De gegroeide situatie waarbij private organisaties met een eigen identiteit door de overheid gefinancierd worden om publieke omroep te verzorgen, is enig in zijn soort. In de mediawet zijn drie niveaus van het publieke bestel te onderscheiden: de instelling, de netten en het bestelniveau. In onderstaande paragrafen wordt de samenwerking op de verschillende niveaus beschreven. Paragraaf 3.8.1 schetst de samenwerking op het niveau van het publieke bestel. In 3.8.2 wordt de samenwerking op achtereenvolgens Nederland 1, 2 en 3 beschreven, 3.8.3 schetst de samenwerking op radio 1 tot en met 5. Paragraaf 3.8.4 schetst de meest recente ontwikkelingen, in 3.8.5 volgt de conclusie.

3.8.1

Samenwerking op het niveau van het publieke bestel. Op bestelniveau zijn een Algemeen Bestuur en een Dagelijks Bestuur actief. Het AB houdt toezicht op het beleid van het DB en op de algemene gang van zaken binnen de NOS. Het DB heeft de dagelijkse leiding en verzorgt de voorbereiding en uitvoering van de besluiten van het AB. Tevens deelt het DB de zendtijd van de omroepinstellingen in. De A-omroepinstellingen benoemen elk een lid in het AB, twee vertegenwoordigers worden benoemd door de niet-ledengebonden omroepen (educatieve omroepinstellingen en de kerkgenootschappen en genootschappen op geestelijke grondslag). De voorzitter wordt benoemd bij Koninklijk Besluit en de vier overige leden worden benoemd door de Staatssecretaris, waarvan één op voordracht van de gezamenlijke OR'en. Het DB wordt gevormd door de voorzitter van de NOS (tevens voorzitter van het AB), drie leden worden benoemd door de netbesturen en één lid wordt benoemd door het AB. Het DB wordt geadviseerd door een aantal adviescolleges op het gebied van programmazaken, financiële beleidszaken, arbeidsvoorwaarden, nieuwe diensten en kunst/cultuur.

3.8.2

Samenwerking op netniveau. Op netniveau zijn de netbesturen gehouden aan het tot stand brengen van samenwerking tussen de verschillende omroepinstellingen die een televisienet bespelen. Bij de radio functioneert conform de Mediawet een netredactie (in de praktijk zenderredactie genaamd) met een netcoördinator (zendercoördinator) als voorzitter. De zendercoördinator dient de onderlinge samenwerking, waaronder de afstemming van programma's en het doen van voorstellen voor de zendtijdindeling, te bevorderen.

Nederland 1. Op net 1 zijn naast de AVRO, KRO en NCRV de volgende niet-ledengebonden omroepen actief: IKON, RKK, HOS, NIK, NMO, OHM en ZVK. De omroepen AVRO, KRO en NCRV hebben sinds 9 mei 1994 facilitaire inkoop, eindregie, presentatie en netstyling ondergebracht in de stichting AKN. Vanaf 1 september 1995 zijn daaraan toegevoegd personele zaken, financiële administratie, control & automatisering, algemene zaken en juridische zaken. Vanaf 1 september 1996 werken AVRO, KRO, NCRV programmatisch samen in de dagelijkse actualiteitenrubriek "Netwerk", in het dagelijkse jeugdprogramma "Alles Kits" en in een dagelijks spelprogramma. Medio 1998 verhuizen de drie omroepen naar een gemeenschappelijk nieuw gebouw, samen met de BV Programmabladen (hierin zijn, samen met VNU, de vijf programmabladen ondergebracht).

Vanaf 1 september 1995 is door alle zendgemachtigden op Nederland 1 (ook de niet-ledengebonden zendgemachtigden) een netmanager aangesteld. Deze is verantwoordelijk voor het uitzendschema van Nederland 1. Hij baseert zich daarbij op de productievoornemens van de netpartners en deelt deze in op basis van een genreschema. Programma's die niet aan het netprofiel, het genreschema of de marketingeisen voldoen, kunnen door hem worden geweigerd. Tevens kan de netmanager met betrekking tot 25% van de zendtijd en het geld de zendgemachtigden AVRO, KRO en NCRV opdracht geven tot de productie van programma's die naar zijn oordeel het zendschema verbeteren.

Nederland 2. Op net 2 zenden de TROS, de EO, Teleac en NOT uit. Daarnaast zijn een groot deel van de sportuitzendingen van de NOS op Nederland 2. De grote verschillen in achtergrond en visie maken het ontwikkelen van een duidelijk geprofileerd net tot een lastige opgave. Gekozen is voor de term "familiezender", waarbinnen elke omroep zijn eigen accent kan leggen. Nederland 2 streeft naar een geïntegreerd programmaschema, waarin beide A-omroepen elk één of twee eigen avonden houden. Door middel van 2 Vandaag en een nieuw NOS sport-nieuwsprogramma zijn begin en eind van de uitzendavonden strak gehorizontaliseerd. 2 Vandaag, waarbij sprake is van intensieve samenwerking met behoud van identiteit, blijft als speerpunt van informatievoorziening op net 2. Beide A-omroepen richten zich tevens op jeugd en documentaires. Amusement en speelfilms worden voornamelijk door de TROS ingevuld, verkondigende programma's uitsluitend door de EO. Jeugd- en volwasseneducatie wordt door Teleac en NOT uitgezonden, waarbij de cursorische programma's met name overdag en laat in de avond worden geplaatst. Sport en evenementen zijn bij uitstek NOS-programma's.

Uit bovenstaande opsomming lijkt het beeld naar voren te komen van een versnipperde zender. In de praktijk valt dit echter mee. De omroepen zijn redelijk in staat "aanvullend" te programmeren, waarbij elke omroep de ruimte heeft zijn eigen accenten te leggen. Samenwerking in de vorm van verdere gezamenlijke programmaproductie en toenemende integratie tussen de omroepen zal echter niet tot stand komen.

Nederland 3. De vier vaste bespelers van Nederland 3, VARA, VPRO, NPS en RVU, hebben de intentie uitgesproken duurzaam en zo omvangrijk mogelijk samen te werken. Zij willen daarmee een samenhangende programmering op de schaal van een volledig televisienet tot stand brengen en tevens efficiency- en schaalvergrotingsvoordelen bereiken.

Voorts is het doel samenwerking op het gebied van radio te realiseren. De partners hebben een gezamenlijk netprofiel voor Nederland 3 opgesteld, een samenwerkingsovereenkomst gesloten en een samenwerkingsstichting (de stichting Nederland 3) opgericht. Inmiddels is opdracht gegeven tot het vervaardigen van een definitief ontwerp voor een Nederland 3 gebouw.

Het is de bedoeling binnen de huidige concessieperiode vier gemeenschappelijk geprogrammeerde uitzendavonden op Nederland 3 aan te bieden. Vanwege het tweeledige accent in de huidige mediawet, namelijk zowel op samenwerking als op individuele identiteit van zendgemachtigden, verzorgen NPS, VARA en VPRO elk één herkenbare eigen avond.

Op basis van het netprofiel vormt een meerjarig programmabeleid het raamwerk van het met elkaar te bepalen programmaschema voor het net als geheel. In het profiel staat de kwaliteit van programma's voor een breed geschakeerd publiek voorop. Zowel programma's met een hoger als met een lager "opstapniveau" worden gemaakt. Er zal ruim aandacht worden geschonken aan vernieuwend amusement, informatie en diepgaande analyse, minderheden, jeugdprogramma's, educatie en cultuur.

3.8.3

Samenwerking radio 1 tot 5. De publieke omroep beschikt over 5 radiozenders, elk met een eigen profiel. Op de radiozenders wordt door de netbespelers samengewerkt in de vorm van zenderredacties. Programmatisch worden de volgende doelstellingen nagestreefd:

journalistiek verantwoorde nieuwsuitzendingen tijdens de piekuren;
ruime aandacht voor programma's op het gebied van kunst en cultuur en in het bijzonder van levende muziek;
verslaglegging van belangrijke evenementen met een cultureel, sportief of (inter)nationaal karakter;
aanbod van programma's die vanuit de achtergrond van de maatschappelijke of levensbeschouwelijke stromingen van de Nederlandse samenleving zijn gemaakt;
gerichte, educatieve en levensbeschouwelijke programma's voor relatief kleine doelgroepen;
programma's voor etnische en culturele minderheden;
eigen nieuwsvoorziening ten behoeve van Radio 1 tot en met 5;
met inachtneming van de verschillen in programmataken, samenwerken met de regionale omroepen en de Wereldomroep.

De radiozenders hebben elk een eigen zenderprofiel:

Radio 1: nieuws en actualiteiten worden sinds 1 september 1995 in drie blokken piekuren verzorgd door een gemeenschappelijke nieuwsredactie (RNR). De RNR opereert onder de NOS. De NOS vult het blok sport (dagelijks tussen 22.00 - 23.00 uur).
Radio 2: ontspanning, met op werkdagen een horizontale programmering tussen 6.00 - 19.00 uur. Er is een centrale programmering van muziek, de zendercoördinator is bevoegd aanwijzingen te geven op het gebied van muziekaanbod en hoeveelheid, aard en toon van de service-informatie.
Radio 3: pop, met een accent op nieuwe, meer onbekende muziek. Nationale producties hebben de voorkeur, evenals eigen producties (live-opnamen en sessies) en popevenementen.
Radio 3 onderscheidt zich verder door sociaal-maatschappelijke themaweken, waarin wordt geparticipeerd door alle zenderbespelers. De zendercoördinator heeft gelijke bevoegdheden als die van Radio 2.
Radio 4: klassiek. Specifieke doelgroepprogramma's (amateur- en religieuze muziek) worden tussen 16.00 - 20.00 uur uitgezonden zodat zendgemachtigden hun eigen identiteit kunnen uitdragen. Op werkdagen wordt tussen 22.30 en 00.00 uur jazz en nieuwe muziek uitgezonden.
Er wordt intensief samengewerkt tussen de zenderredactie en het Muziekcentrum voor de Omroep.
Radio 5: opinie, met speciaal aandacht voor kleinere publieksgroepen en specifiekere programmasoorten (educatie, achtergronden, verkondiging en kunst). Het gaat bij Radio 5 niet om marktaandelen, toch zullen maatregelen genomen worden om de bekendheid van deze zender bij het publiek te verbeteren.

3.8.4

Meest recente ontwikkeling. In het meerjarenplan 1996 - 1999 van de publieke omroepinstellingen zijn een aantal beleidsdoelstellingen geformuleerd die tot betere samenwerking en coördinatie moeten leiden. Naast de samenwerking op de televisienetten en de radiozenders zijn de volgende doelstellingen geconcretiseerd:

het starten van een regionaal venster op het tweede net;
samenwerking met de Wereldomroep in de satellietzender Beste van Nederland;
uitwisseling van programmagegevens met de Holland Media Groep;
samenwerkingsovereenkomst tussen gezamenlijke publieke omroepen en producent Stokvis;
gezamenlijke inkoop van buitenlands programmamateriaal (met name films);
opzetten van nieuwe diensten, onder andere met Filmnet en Intouch;
gezamenlijke radiopromotie.

Een aantal doelstellingen zijn van specifiek programmatische aard:

"Middageditie" — actualiteitenrubriek door Nederland 3 omroepen;
gezamenlijke financiering van sportprogrammering.

3.8.5

Conclusie. Het huidige publieke bestel wordt door de huidige mediawet in een lastige positie gedwongen: enerzijds moeten omroepverenigingen zichzelf naar hun achterban verantwoorden, anderzijds worden ze afgerekend op bereik en waardering. Met de recente mediawetgeving probeert de overheid bovendien een samenwerking op gang te brengen tussen de verschillende zendgemachtigden op netniveau. Ondanks deze initiatieven blijven de omroepverenigingen met het bovengeschetste dilemma worstelen: profilering versus samenwerking. Dit dilemma, zo blijkt, wordt versterkt door de gegroeide structuur en besturing van het publieke bestel. Ook de wetgeving heeft geen adequate aanpassingen kunnen afdwingen.

3.9

Conclusies

De volgende conclusies ten aanzien van het functioneren van de publiek omroep zijn te trekken:

Als gevolg van het vergrote aanbod in radio- en televisiezenders heeft de publieke omroep in de afgelopen jaren marktaandeel verloren. De neergaande lijn heeft wellicht nog niet haar dieptepunt bereikt; nieuwe commerciële initiatieven, betaaltelevisie en regionale en lokale omroepen zullen blijven ontstaan. Het is de vraag of in een sterk veranderend medialandschap de huidige publieke omroep als herkenbare eenheid zichtbaar blijft.
In vergelijking met het buitenland kent Nederland een lage omroepbijdrage en een redelijk aandeel reclame-inkomsten. De financiering van het publieke bestel komt door de geraamde lagere reclame-opbrengsten onder druk te staan.
De wetgever heeft geprobeerd met verschillende wetten en aanpassingen de publieke omroep kansen te bieden om een volwaardige plek te behouden binnen het medialandschap. Wetgeving was over het algemeen te laat, publieke omroep bleef achter de feiten aanlopen. Daarnaast was de wetgeving onvoldoende in staat de gewenste effecten van positie, samenwerking en coördinatie te realiseren.
De keuze voor externe pluriformiteit, en daarmee de structuur van het huidige publieke bestel leidt tot verschillende dilemma's voor de omroepverenigingen. Allereerst moeten omroepverenigingen een bepaalde stroming in de samenleving vertegenwoordigen en tevens in samenwerking met andere verenigingen tot eenheid in programmering komen. Ten tweede leidt de zelfstandigheid van de afzonderlijke omroepinstellingen ertoe dat het functioneren van de eigen omroeporganisatie prioriteit krijgt boven het gezamenlijk functioneren. Een derde dilemma voor omroepverenigingen is dat ze èn afgerekend worden op bereik èn op het uitzenden van programma's die nu juist geen grote publieksgroepen aanspreken.

De omroep is als gevolg van technische en maatschappelijke ontwikkelingen de afgelopen jaren sterk veranderd. De komst van de commerciële omroep in 1989 is begeleid door een groot aantal veranderingen in de regelgeving die beoogden een antwoord op de gesignaleerde ontwikkelingen te zijn. Dat dit niet of onvoldoende is gelukt, is vooral te danken aan de moeizame positie waarin de publieke omroepen zich bevonden. Tenslotte zijn van oudsher de dilemma's van de publieke omroep niet bevorderlijk voor het verwerven van een positie, die in het licht van de ontwikkelingen sterk genoeg is om de toekomst met vertrouwen tegemoet te zien.