volume 3
maart 2001

Advies Commissie Commerciële Radiofrequenties

Commissie Commerciële Radiofrequenties

Hieronder volgt de tekst van het Advies Commissie Commerciële Radiofrequenties, dat op vrijdag 23 maart 2001 werd uitbracht door de Commissie-Bouw aan staatssecretaris Monique de Vries van Verkeer en Waterstaat.

Commissie Commerciële Radiofrequenties

p/a Parkstraat 83

2514 JG Den Haag

tel. 070 - 353 8240

fax 070 - 353 8236

Aan de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat

Mevrouw drs J.M. de Vries

Postbus 20901

2500 EX Den Haag

Den Haag, 23 maart 2001

Betreft: Advies Commissie Commerciële Radiofrequenties

Geachte mevrouw De Vries,

U heeft ons gevraagd onderzoek te verrichten naar mogelijkheden voor de verdeling van commerciële radiofrequenties, waarmee recht zou kunnen worden gedaan aan de overwegingen en wensen van de Tweede Kamer zoals verwoord in de motie-Wagenaar. Op basis van de door ons verrichte consultaties en de gevoerde gesprekken met een aantal technische, juridische en economische experts luidt ons advies kort samengevat als volgt.

- De veiling zoals deze is voorgenomen, biedt reeds een optimale kans op een redelijke objectieve balans tussen de belangen van de verschillende partijen en zij voldoet aan de gestelde randvoorwaarden. Binnen deze opzet is het echter niet mogelijk om de garanties te bieden voor de bestaande partijen, die de motie-Wagenaar vraagt.

- De beoogde herverdeling van landelijke FM-frequenties op basis van het zero base onderzoek gaat uit van een indeling in acht pakketten. Indien deze indeling gehandhaafd blijft, zijn er naar ons oordeel geen alternatieve mogelijkheden voor herverdeling die de positie van de zeven bestaande landelijke vergunninghouders respecteren en tegelijkertijd voldoende ruimte laten voor nieuwkomers en passen binnen de overige vastgestelde randvoorwaarden.

- Recent onderzoek heeft uitgewezen dat op basis van een andere indeling van de beschikbare frequenties kan worden gekomen tot een totaal van tien landelijke pakketten, zonder dat dit ten koste gaat van het evenwicht binnen de beschikbare niet-landelijke frequenties. Het aantal beschikbare niet-landelijke FM-frequenties wordt ten opzichte van de huidige situatie meer dan verdubbeld. Wij adviseren u daarom uit te gaan van tien pakketten van landelijke FM-frequenties, waarbinnen zes van de zeven landelijke partijen hun kernfrequenties zouden kunnen behouden. [1]

- De bezwaren zoals die zijn gerezen tegen de voorgenomen wijze van veilen, als verwoord door de motie-Wagenaar, hebben in de eerste plaats betrekking op het mogelijkerwijs niet continueren van bepaalde stations op hun kernfrequenties, wanneer deze niet in staat zouden zijn om op te bieden tegen andere partijen. In de tweede plaats zou de voorgenomen veiling onvoldoende rekening houden met de commerciële en financiële positie van een aantal bestaande en nieuwe partijen.

- Deze bezwaren kunnen worden ondervangen door de volgende maatregelen:

a. door de vergunningen van bestaande partijen te verlengen voor zover dat mogelijk en gerechtvaardigd is, onder de randvoorwaarde dat de bestaande vergunninghouders hun verlenging niet onder gunstiger financiële voorwaarden krijgen dan die waaronder nieuwkomers hun vergunningen verkrijgen;

b. door te verlangen dat biedingen niet worden uitgebracht in absolute bedragen, maar in een jaarlijks te betalen percentage van de omzet.

- Uitgaande van tien beschikbare landelijke FM-pakketten, stellen wij een scenario voor dat, kort gesteld, inhoudt dat de zeven bestaande partijen de mogelijkheid wordt geboden hun vergunning voor een periode van acht jaar verlengd te krijgen en dat de, in beginsel, drie resterende pakketten worden verdeeld op basis van een simultane meerrondenveiling. Voor de landelijke FM-frequenties stellen wij het volgende voor.

De minister doet de bestaande partijen een eenmalig aanbod (take it or leave it) dat uitgaat van een vast drempelbedrag per miljoen potentiële luisteraars, vermeerderd met een (na veiling van de resterende kavels) op advies van een expert door de Minister vast te stellen percentage van de omzet. Het totaal op basis van dit percentage voor de gehele periode waarvoor de vergunning wordt verlengd te betalen bedrag wordt gemaximeerd. Dit maximum zal gelijkelijk gelden voor alle vergunninghouders, zowel degenen die hun vergunning verlengd zagen, als nieuwkomers.

Indien bestaande partijen het gedane aanbod niet accepteren, valt het desbetreffende pakket vrij voor verdeling met de overige resterende pakketten, waaraan ook de bestaande partij(en) wier pakket vrijvalt, kunnen deelnemen.

Indien het aantal gegadigden het aantal resterende kavels in bepaalde mate overschrijdt, dan zullen die worden verdeeld door middel van een simultane meerrondenveiling, waarbij wordt geboden op basis van een jaarlijks af te dragen percentage van de omzet. Vergunninghouders zijn tevens in elk geval een vast drempelbedrag per miljoen potentiële luisteraars verschuldigd.

Na afloop van de veiling worden de vergunningen verlengd van de bestaande partijen die daarvoor voorafgaand aan de veiling gekozen hebben. Daarbij geldt dat zij naast een vast drempelbedrag per miljoen potentiële luisteraars, een door een expert mede op basis van de uitkomst van de veiling te bepalen percentage van de omzet zullen moeten betalen.

- De voor niet-landelijke FM-frequenties voorgestane aanpak komt overeen met de aanpak voor landelijke FM-frequenties, met dien verstande dat biedingen niet in percentages maar in absolute bedragen dienen plaats te vinden. Reden hiervoor is dat partijen zelf moeten kunnen uitmaken naar welk samenstelsel van niet-landelijke frequenties zij wensen te dingen, terwijl een bieding in percentages, gezien de ongelijksoortigheid van de pakketten waarop wordt geboden, onderlinge vergelijking onmogelijk maakt.

- Voor de middengolffrequenties adviseren wij dezelfde benadering als voor de landelijke FM-frequenties, zij het dat een lager drempelbedrag dient te worden vastgesteld.

- De door ons voorgestane benadering laat het stelsel van internationaal gecoördineerde frequenties intact en gaat uit van een minimum aan vertraging bij de verdeling van frequenties. Een mogelijk beperkende factor voor de tijdige implementatie is de belangenafweging die door de minister dient te worden gemaakt teneinde te bepalen of in dit concrete geval de verlenging van vergunningen gerechtvaardigd is.

- Voor de door ons voorgestelde alternatieven is een spoedige wijziging van de Telecommunicatiewet conform het Wetsvoorstel financiële instrumenten van belang. Dit wetsvoorstel biedt een adequaat kader voor onze voorstellen. Het behoeft op een enkel punt wel verduidelijking.

- Het oorspronkelijk voorgenomen tijdpad gaat uit van een gefaseerde implementatie die een aanvang neemt op 1 september 2001. De partijen die belast zijn met de technische implementatie hebben aangegeven dit tijdschema weinig realistisch te vinden met het oog op de noodzakelijke afronding van de internationale coördinatie en de nog te volgen procedures voor het verkrijgen van de benodigde milieuvergunningen. Het betrachten van uiterste spoed bij het vinden en implementeren van een oplossing is op zijn plaats. Met name voor een aantal niet-landelijke partijen is de zekerheid over het tijdig verkrijgen van een etherfrequentie direct van invloed op de continuïteit van de onderneming.

Met de meeste hoogachting,

COMMISSIE COMMERCIELE RADIOFREQUENTIES

Prof. drs P. Bouw

Voorzitter

drs H. Koetje

Lid

Prof. mr. H.J. de Ru

Lid

Bijlage: Advies commissie commerciele radiofrequenties + twee bijlagen

Advies Commissie Commerciële Radiofrequenties

Naar aanleiding van het Tweede Kamerdebat van 21 februari 2001 inzake de veiling van radiofrequenties voor commerciële radio omroep en de daarbij aangenomen motie-Wagenaar (T.K. 2000/01, 24095, nr. 61), heeft U ons verzocht een onderzoek te verrichten naar modaliteiten voor de verdeling van commerciële radiofrequenties die in voldoende mate recht kunnen doen aan de overwegingen en wensen van de Tweede Kamer, zoals verwoord in de motie. De motie stelt dat de voorgenomen veiling nadelen met zich kan brengen voor stations en luisteraars, dat daardoor maatschappelijke en economische belangen in het geding zijn en dat een snelle herverdeling van frequenties op basis van het zero base onderzoek gewenst is. De regering is verzocht in overleg te treden met bestaande partijen en een alternatief te ontwerpen voor de verdeling van frequenties, waarbij wordt uitgegaan van continuering en/of optimalisering van de bestaande zenders en ruimte voor nieuwkomers. Het begrip nieuwkomers definiëren wij als ‘partijen die willen gaan beschikken over etherfrequenties voor commerciële radio, en die op dit moment nog niet beschikken over etherfrequenties in de desbetreffende frequentieband en ook niet gelieerd zijn met partijen die daarover reeds beschikken‘.

U vroeg ons in het kader van het onderzoek een brede consultatie te organiseren, waarvoor in ieder geval ook bestaande vergunninghouders benaderd dienden te worden. Binnen het ons opgelegde tijdpad is van gedachten gewisseld met een groot aantal bestaande en potentiële vergunninghouders. [2] Bestaande vergunninghouders pleiten over het algemeen voor behoud van hun positie. Potentiële vergunninghouders pleiten in hun algemeenheid voor een vrije verdeling van alle frequenties en vertonen afhankelijk van hun economische positie een voorkeur voor veiling danwel vergelijkende toets. Ook dringen laatstgenoemden met klem aan op spoed. Een aantal partijen noemt de situatie vanwege het niet kunnen verkrijgen van etherfrequenties acuut.

Wij hebben ons na de consultatiegesprekken beraden op mogelijke alternatieven. Met hulp van een aantal technische, juridische en economische experts hebben wij deze getoetst aan de belangen van de verschillende groeperingen en aan de door u gestelde randvoorwaarden. Deze laatste zijn:

juridische haalbaarheid en conformiteit met het nationale en Europese recht

transparantie en non-discriminatie

optimale benutting van de beschikbare frequentieruimte

implementatie binnen het voorgestane tijdspad en binnen de bestaande afspraken op het gebied van internationale frequentiecoördinatie

De veiling zoals deze is voorgenomen voldoet aan al deze randvoorwaarden en biedt een optimale kans op een redelijke, objectieve balans tussen de belangen van de verschillende partijen. Garanties voor de bestaande partijen, zoals de motie vraagt, zijn echter met een veiling in de voorgenomen opzet niet te creëren. Wel is het zo dat internationale ervaring met dergelijke veilingen uitwijst dat bestaande partijen vrijwel steeds kans zien om bij de veiling een exploitatierecht te verwerven. Dit biedt echter als zodanig geen garantie dat alle bestaande zenders zullen worden gecontinueerd.

De voorgenomen veiling zou verder onvoldoende rekening houden met de commerciële en financiële positie van een aantal bestaande en nieuwe partijen.

Alvorens te bezien op welke wijze een garantie op continuïteit van de positie van de bestaande vergunninghouders wel kan worden gerealiseerd, dient onder ogen te worden gezien dat dergelijke garanties naar onze mening noodzakelijkerwijs (deels) ten koste gaan van de mogelijkheden voor nieuwkomers. Bovendien vergt dit wijziging van het beleid dat ten aanzien van de verdeling van radiofrequenties door het kabinet is voorgesteld en door de Tweede Kamer is geaccordeerd. Dit beleid gaat uit van een nieuwe frequentieverdeling, op een zero base grondslag, na afloop van de termijn voor de vergunningen die met het oog op deze verdeling slechts voor een periode van drie jaar waren verleend. Nieuwkomers hebben aangegeven zich naar dit beleid te hebben gericht.

Mogelijkheden tot verlenging van de bestaande vergunningen

Bestaande vergunningen kunnen worden verlengd, hetzij op grondslag van artikel 9 Frequentiebesluit, hetzij op grondslag van algemene bestuursrechtelijke overwegingen.

Krachtens artikel 9 van het Frequentiebesluit kan de Minister van Verkeer en Waterstaat oordelen dat het algemeen belang verlenging van de vergunningen vordert en daartoe besluiten in overeenstemming met de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen. Verlenging is een uitzondering, omdat volgens de toelichting op het Frequentiebesluit uitgangspunt is, dat ook andere gebruikers in aanmerking kunnen komen voor de vergunningen. Voor verlenging geldt dat zich economische en maatschappelijke belangen dienen voor te doen van zodanige importantie, dat niet in redelijkheid kan worden besloten tot het niet verlengen van een vergunning. Hiervan kan pas sprake zijn als na afweging van alle in aanmerking komende belangen de voordelen van het niet verlengen niet opwegen tegen de nadelen. Naar het oordeel van de Commissie kunnen de argumenten voor de aanvaarding van de motie-Wagenaar bij de afweging een belangrijke rol spelen, maar is een enkele verwijzing naar de motie-Wagenaar daarvoor niet voldoende.

Verlenging van een frequentievergunning kan gepaard gaan met wijziging als bedoeld in artikel 3.7 derde lid Telecommunicatiewet. Het kan niet de bedoeling zijn dat een vergunning van een bestaande vergunninghouder niet kan worden verlengd enkel en alleen vanwege de technische omstandigheid dat door internationale frequentiecoördinatie geen kernfrequentie meer voorhanden is. Wijziging en verlenging van een vergunning is onder die omstandigheden gerechtvaardigd op grond van een doelmatig gebruik van het frequentiespectrum.

Overnemen van de motie-Wagenaar betekent dat het kabinet zou besluiten over te gaan tot verlenging van de huidige vergunningen op basis van een belangenafweging zoals hierboven is aangegeven. Een dergelijk besluit achten wij verdedigbaar op grond van een afweging, waarin aan het algemeen maatschappelijk belang, zoals verwoord in de aangenomen motie-Wagenaar, door de minister in navolging van de wens van de Tweede Kamer veel gewicht wordt toegekend. In dit geval zijn er naar onze mening door uitbreiding van het aantal toe te wijzen kavels alternatieven denkbaar die de positie van bestaande vergunninghouders respecteren en tegelijkertijd ruimte laten voor nieuwkomers. Om de mogelijkheden van markttoetreding door nieuwkomers te optimaliseren, zou er ook vanuit moeten worden gegaan dat de motie-Nicolaï zich niet uitstrekt buiten de continuering van de bestaande situatie van twee vergunningen onder de controlerende zeggenschap van een partij.

Invulling geven aan de motie-Wagenaar betekent dat in beginsel de vergunningen van alle zeven bestaande landelijke FM partijen dienen te worden verlengd. Nu het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen de voorkeur heeft uitgesproken een van de landelijke frequentiepakketten te oormerken als nieuwszender, leidt deze aanpak er naar ons oordeel toe dat dit ‘nieuwspakket’ wordt toegekend aan de huidige partij die in dit format uitzendt. Indien in het kader van de voor het verlengen van vergunningen noodzakelijke belangenafweging wordt geconcludeerd dat dit een onaanvaardbare beperking oplevert van de mogelijkheden voor nieuwe nieuwszenders, dient voor de bestaande nieuwszender een andere oplossing te worden gevonden. Wij stellen in dat geval voor dat de bestaande nieuwszender meedingt naar het geclausuleerde FM nieuwspakket en dat, indien deze poging onsuccesvol zou blijken te zijn, deze zender de mogelijkheid wordt geboden zijn positie te handhaven op de op dit moment ingenomen AM-frequentie.

Landelijke FM-frequenties

De beoogde herverdeling van FM-frequenties op basis van het zero base onderzoek gaat uit van een indeling in acht pakketten. Indien deze indeling gehandhaafd blijft, zijn er naar ons oordeel geen alternatieve mogelijkheden voor herverdeling die de positie van de zeven bestaande landelijke vergunninghouders respecteren en tegelijkertijd voldoende ruimte laten voor nieuwkomers. Eén enkel beschikbaar nieuw toe te wijzen kavel biedt onvoldoende ruimte voor nieuwkomers. Recent onderzoek heeft evenwel uitgewezen dat op basis van een andere indeling van de beschikbare frequenties kan worden gekomen tot een totaal van tien landelijke pakketten, zonder dat dit ten koste gaat van het evenwicht in de beschikbare niet-landelijke frequenties. Het aantal beschikbare niet-landelijke FM-frequenties wordt ten opzichte van de huidige situatie meer dan verdubbeld. Dit voorstel voor een indeling gaat uit van hetzelfde scenario 3 van het zero base onderzoek (na de in december 2000 uitgevoerde modificatie) dat aan de huidige verdeling in 8 kavels ten grondslag ligt en van de daaruit voortvloeiende afspraken met betrekking tot de internationale coördinatie. Hierdoor zou ook deze nieuwe indeling in 10 kavels binnen het voorgenomen tijdpad gerealiseerd kunnen worden. [3]

Bij een 10-pakketten scenario, waarbij tenminste drie kavels voor nieuwkomers zijn gereserveerd, is in meerdere mate sprake van een level playing field dan bij een 8-pakketten scenario, waarbij slechts een enkel pakket voor nieuwkomers is gereserveerd.

Uitgaande van tien beschikbare pakketten, stellen wij een scenario voor dat kort gesteld inhoudt dat de vergunningen van de zeven bestaande partijen voor een periode van acht jaar kunnen worden verlengd en dat de, in beginsel, drie resterende pakketten worden verdeeld op basis van een simultane meerrondenveiling.

Behoud van kernfrequenties

De tien nieuw samengestelde pakketten zijn voor zes van de zeven bestaande landelijke vergunninghouders vergelijkbaar qua kernfrequenties. Dit betekent dat zes van de zeven partijen bij verlenging van de vergunning min of meer ‘op hun plek blijven’. Daarenboven zal er voor vijf van deze zes partijen sprake zijn van een wezenlijke verbetering van het demografisch bereik.

Van de zevende partij vervallen de huidige frequenties noodgedwongen met de implementatie van zero base. Aan deze partij zou, uitgaand van haar huidige status van ‘bestaande zender’ en uitgaand van de in de motie-Wagenaar neergelegde wens tot “continuering en/of optimalisering van de bestaande zenders”, een pakket met in kwaliteit vergelijkbare vervangende frequenties kunnen worden toegewezen. Wij tekenen hierbij aan, dat wij menen niet vooruit te moeten lopen op een oordeel in lopende procedures. Elk van de vier pakketten die zouden kunnen worden toegewezen, zou overigens reeds een wezenlijke verbetering van het demografisch bereik van de desbetreffende partij opleveren. Bij verlenging komt daarom het pakket in aanmerking dat het meest vergelijkbaar is met het huidige pakket.

Verdeling van de pakketten voor nieuwkomers

Als ervan wordt uitgegaan dat alle bestaande partijen er de voorkeur aan geven om hun vergunning te verlengen, kan voor de drie overige pakketten worden overgegaan tot verdeling onder nieuwkomers. Naar onze mening dienen bestaande partijen in eerste instantie van deelname aan deze verdeling te worden uitgesloten. Zij zouden anders hun reeds bestaande positie kunnen uitbouwen ten koste van nieuwkomers. Het belang van nieuwkomers rechtvaardigt naar onze mening, mede gezien de wijze waarop bestaande partijen in de voorgestelde constructie reeds worden geaccommodeerd, dat bestaande vergunninghouders geen gelegenheid wordt gegeven een tweede frequentie te verwerven (ook niet op niet-landelijk niveau) en dat de werking van de motie-Nicolai zich dus niet mede tot deze situatie uitstrekt.

Voor de in beginsel drie pakketten voor nieuwkomers stellen wij voor dat deze worden verdeeld op basis van een simultane meerrondenveiling. Een geopperd bezwaar tegen de oorspronkelijk voorgenomen wijze van veilen is dat bestaande partijen hierdoor van hun frequenties zouden kunnen verdwijnen. Dit bezwaar wordt naar ons oordeel ondervangen door het verlengen van de vergunningen van bestaande partijen. Voor de resterende pakketten hoeft de voorgenomen wijze van veilen niet te worden verlaten, te meer daar deze als voordeel biedt dat de ingezette beleidslijn wordt voortgezet. Voorkomen wordt zo dat partijen een beroep doen op geschonden vertrouwen: een aantal partijen heeft aangegeven zich gezien de politieke uitspraken over het voorgenomen beleid te hebben voorbereid op een veiling en er sterk aan te hechten dat dit beleid niet wordt gediscontinueerd. Ook hebben verschillende partijen (met name nieuwkomers) aangegeven een veiling als het meest transparante verdelingsmechanisme te beschouwen.

Een ander belangrijk bezwaar zoals dit door de geconsulteerde partijen tegen de oorspronkelijk voorgenomen wijze van veilen naar voren is gebracht, concentreert zich op de daaraan mogelijk verbonden financiële consequenties. Hieraan kan naar ons oordeel tegemoet worden gekomen door te verlangen dat biedingen niet worden gedaan in absolute bedragen, maar in een jaarlijks af te dragen percentage van de te realiseren omzet, met een minimum van vijf procent. Een dergelijke vorm van biedingen draagt bij aan een level playing field en stelt de verschillende soorten partijen in staat een reële kans te maken bij de verdeling van de resterende frequentiepakketten.

De vergoeding die men dient te betalen bestaat bij een succesvol bod uit het geboden percentage vermeerderd met een van tevoren bepaald vast drempel-bedrag per miljoen potentiële luisteraars. Dit vaste bedrag is qua systematiek vergelijkbaar met de vergoeding zoals die ook voorheen voor het gebruik van commerciële radiofrequenties werd bepaald, en neemt de verschillen in publieksbereik van de verschillende pakketten in aanmerking. Dit drempelbedrag kan voorkomen, dat de veiling met onevenredig hoge percentages wordt ingezet. Wij adviseren het vaste bedrag, er van uitgaand dat nieuwe vergunningen voor een periode van acht jaar zullen worden verleend, voor de gehele periode vast te stellen op NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars. Evenals het percentage waarop geboden wordt, is het drempelbedrag gerelateerd aan de met de exploitatie te verwachten omzet. Zo wordt voor wat betreft de door de Staat te ontvangen vergoeding aansluiting gezocht bij de voorgestelde wettelijke systematiek voor het financiële bedrag dat de Minister kan vaststellen bij het verlenen van vergunningen (zie Kamerstuk 27607, "Wetsvoorstel financieel instrument"), waarin reeds een bedrag op basis van omzet is voorzien.

Samengevat zijn de financiële voorwaarden die gelden voor degenen aan wie een nieuwe vergunning wordt verleend:

- Een vast bedrag van NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars voor de gehele periode, naast;

- een geboden bedrag dat uitgaat van een jaarlijks te betalen percentage van de omzet met een minimum van 5%.

Tot het adviseren van deze wijze van verdeling zijn wij gekomen na overleg met een aantal internationale veilingexperts. Zij hebben een inschatting gegeven van het biedgedrag en de mogelijkheden voor succesvolle deelname van nieuwe partijen - en daarmee indirect het effect op het programma-aanbod voor de luisteraar - binnen de verschillende vormen van verdeling zoals die volgens de wet mogelijk zijn. De opzet van een simultane meerrondenveiling beoogt een heldere en objectieve vaststelling van tarieven voor nieuwe en bestaande partijen. Ook bestaat de inschatting dat deze opzet ten opzichte van andere verdelingsmechanismen minder tijd vergt qua voorbereiding en implementatie. Daarnaast bestaat de overtuiging dat biedingen in de vorm van een percentage van de omzet het toetreden tot de markt van nieuwe partijen, alsook een divers programma-aanbod bevorderen.

Wel heeft een aantal veilingexperts er op gewezen dat de combinatie van een meerrondenveiling voor nieuwkomers enerzijds en een verlenging voor huidige vergunninghouders anderzijds een aantal risico’s met zich brengt en onevenwichtigheden kan opleveren die een succesvol verloop van de veiling kunnen frustreren. Deze risico's liggen vooral in de sfeer van collusie, zowel tussen nieuwkomers onderling, als tussen nieuwkomers en huidige vergunninghouders als tussen huidige partijen onderling. Teneinde het gewenste verloop van de verdeling van frequenties voor zover mogelijk te waarborgen, adviseren wij daarom dat duidelijke regels worden opgesteld om tegen te gaan dat de mededinging ter veiling wordt beperkt (bijvoorbeeld door afgestemd gedrag van de deelnemers). Daarnaast verdient het aanbeveling door middel van aanvullende regels de mogelijkheden te beperken voor ongewenste concentratie (hetgeen tot concurrentievervalsing en marktdominantie kan leiden). Deze regels zullen gekoppeld kunnen worden aan (deelname aan) het verdelingsproces.

De risico's worden groter naarmate het aantal deelnemers aan de veiling beperkter is, waardoor onevenwichtigheden in het biedgedrag een grotere rol kunnen gaan spelen. Mocht na sluiting van de inschrijving het aantal deelnemers beperkt blijken (bijvoorbeeld maar vier of vijf deelnemers voor drie kavels), dan zou bij wijze van "noodremprocedure" geveild kunnen worden op basis van een eenmalig gesloten bod (van een omzetpercentage). Bij een dergelijke procedure is het voor de betrokken partijen moeilijker om onderling afspraken te maken die de mededinging ter veiling beperken.

Voorts stellen wij voor dat er voor het deelnemen aan deze wijze van verdeling objectieve toelatingscriteria worden gesteld van bedrijfseconomische aard en op het punt van kennis en ervaring. Deze laatste mogen geen discriminatie opleveren voor buitenlandse partijen of voor partijen die uitsluitend op de kabel actief zijn.

Vaststellen van de financiële voorwaarden voor de huidige partijen

Wij adviseren de vergoeding die van bestaande zenders zal worden verlangd, op dezelfde manier op te bouwen als de vergoeding die wordt verlangd van nieuwkomers. Dat betekent dat ook voor bestaande partijen wordt uitgegaan van een vast bedrag per miljoen potentiële luisteraars, vermeerderd met een jaarlijks te betalen percentage van de omzet. Indien men er van uitgaat dat, teneinde invulling te geven aan de motie-Wagenaar, de vergunningen van bestaande partijen worden verlengd, kan dit percentage niet worden bepaald door middel van een bieding door de desbetreffende partij.

In het percentage dient naar onze mening zowel de technische kwaliteit van het desbetreffende pakket als een indicatie van de marktwaarde tot uitdrukking te komen. De technische kwaliteit is van belang omdat verlenging van vergunningen er toe kan leiden dat bestaande vergunninghouders bij het verkrijgen van een nieuw pakket meer aantrekkelijke frequenties verwerven dan voorheen. Deze aantrekkelijkheid hangt niet alleen samen met het demografisch bereik, maar ook met de aan een kavel verbonden exploitatie-kosten (zowel technische als marketingkosten). In die gevallen menen wij dat het gerechtvaardigd is dat deze verbetering wordt vertaald in de door de desbetreffende partijen te betalen vergoeding. Er zijn twee redenen om aansluiting te zoeken bij de marktwaarde. Ten eerste wordt hiermee voorkomen dat bestaande en nieuwe partijen vergoedingen verschuldigd zijn die op wezenlijk verschillende grondslagen tot stand komen. Ten tweede wordt op deze wijze gestreefd naar aansluiting bij de voorgestelde wijzigingen van de Telecommunicatiewet, meer specifiek de bepalingen van artikel 3.3a (Kamerstuk 27607), die bepalen dat een te betalen vergoeding voor het gebruik van frequenties door de Minister kan worden vastgesteld op basis van een inschatting van de waarde van de uit de exploitatie van de vergunning te verwachten voordelen dan wel de daaruit te verwachten omzet. Verwacht mag immers worden dat nieuwkomers bieden op basis van een dergelijke inschatting.

Wij adviseren een deskundige te vragen na afloop van de veiling voor nieuwkomers voor elk van de pakketten van de bestaande partijen een percentage vast te stellen dat rekening houdt met de technische kwaliteit van de verschillende pakketten (op basis van onder meer demografisch bereik, aantal frequenties en kwaliteit van deze frequenties, en het aantal benodigde opstelplaatsen) alsook met de marktwaarde van radio-frequenties zoals die uit de veiling is gebleken. Uitgangspunt daarbij zal moeten zijn dat voor nieuwkomers geen nadeliger financiële voorwaarden gelden dan voor de bestaande partijen, omdat er anders verstoring van de mededinging kan optreden.

Het vaststellen van de door bestaande partijen te betalen vergoeding kan op grond van deze werkwijze pas plaatsvinden nadat de verdeling onder nieuwkomers heeft plaatsgevonden. Tegelijkertijd is het wenselijk dat bestaande partijen zich juist voorafgaand aan die verdeling uitspreken over de vraag of zij onder de hiervoor beschreven financiële uitgangspunten hun vergunningen verlengd willen zien of dat zij hiervan afzien, zodat het kavel geveild kan worden.

Dit betekent dat aan hen wordt gevraagd zich te committeren aan financiële voorwaarden waarvan de systematiek weliswaar bekend is, maar de precieze invulling nog niet. Teneinde partijen zekerheid te bieden over het maximale beloop van hun commitment, stellen wij voor dat een (absoluut) maximumbedrag wordt aangegeven. Uitgaand van een bedrag dat qua orde van grootte correspondeert met de contant gemaakte waarde van een percentage van de omzet van de grootste marktpartijen, zou door een deskundige een maximum kunnen worden geadviseerd. De totaal op basis van het omzet-percentage te betalen vergoeding zou dan voor de gehele periode nooit meer bedragen dan dit bedrag. Ervan uitgaand dat bestaande en nieuwe partijen, voor zover hun positie vergelijkbaar is, gelijk dienen te worden behandeld, zou dit maximum overigens ook op nieuwkomers moeten worden toegepast.

De voorgestelde procedure ziet er dan in het kort als volgt uit:

de minister doet de bestaande partijen een eenmalig aanbod (take it or leave it) dat uitgaat van een vast drempelbedrag van NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars, vermeerderd met een (na veiling van de resterende kavels) op advies van een expert door de Minister vast te stellen percentage van de omzet met een minimum van 5%. Het totaal op basis van dit percentage te betalen bedrag wordt gemaximeerd op grond van een deskundigenadvies;

indien bestaande partijen het gedane aanbod niet accepteren, valt het desbetreffende pakket vrij voor verdeling met de overige resterende pakketten, waaraan ook de bestaande partij(en) wier pakket vrijvalt, kunnen deelnemen;

indien het aantal gegadigden het aantal resterende kavels in bepaalde mate overschrijdt, dan zullen die worden verdeeld door middel van een simultane meerrondenveiling, waarbij wordt geboden op basis van een jaarlijks af te dragen percentage van de omzet met een minimum van 5%. Vergunninghouders zijn tevens in elk geval een vast drempelbedrag van NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars verschuldigd;

de vergunningen voor bestaande partijen worden verlengd, waarbij geldt dat zij naast een vast bedrag van NLG 1,5 miljoen per miljoen potentiële luisteraars, een door een expert mede op basis van de uitkomst van de veiling te bepalen percentage van de omzet zullen moeten betalen met een minimum van 5%.

In de voorgestelde procedure kan naar ons oordeel in voldoende mate tegemoet worden gekomen aan de rechtszekerheid van bestaande partijen. Wij wijzen in dit verband op de volgende punten in ons voorstel:

het totale bedrag dat partijen gedurende de looptijd van de vergunning dienen af te dragen als percentage van de omzet, wordt gemaximeerd en tevoren kenbaar gemaakt;

bestaande partijen mogen zelf kiezen tussen verlenging of deelname aan de veiling;

de kans dat er op de veiling voor nieuwkomers onverantwoorde biedingen worden gedaan, wordt beperkt omdat nieuwkomers een drempelbedrag verschuldigd zijn.

In het kader van de rechtszekerheid bevelen wij overigens aan, dat de deskundige zich al voorafgaand aan de veiling uitlaat over de waardering van de onderlinge verschillen van de kavels van de bestaande partijen.

Niet-landelijke FM-frequenties

Naar ons oordeel kunnen ook voor de niet-landelijke FM-frequenties, ten einde tegemoet te komen aan de motie-Wagenaar, de vergunningen van bestaande partijen verlengd worden. Ook hieraan dient een motivering ten grondslag te liggen overeenkomstig artikel 9 Frequentiebesluit.

Aan hen dienen frequenties te worden toegewezen die zo veel mogelijk gelijkwaardig zijn aan de frequenties die voor de invoering van zero base werden ingenomen. Volgens de beschikbare informatie is het ook bij tien landelijke FM-pakketten mogelijk om aan dit streven te voldoen. Alle niet-landelijke FM-partijen mogen vervolgens bieden op de beschikbare frequenties tot aan de grens van het wettelijk gestelde maximum van 30% demografisch bereik. Dit neemt niet weg dat het bestaande partijen vrij staat om af te zien van verlenging. In dat geval vallen de aan hen toe te delen frequenties vrij voor verdeling met de overige niet-landelijke frequenties.

Voor de resterende niet-landelijke frequenties geldt als bijzonderheid dat deze afzonderlijk worden verdeeld omdat de verschillende marktpartijen op basis van hun concrete situatie verschillende pakketten zullen willen samenstellen. Het is dus van belang een verdelingsmechanisme te vinden dat niet alleen leidt tot prijsbepaling en selectie van gegadigden, maar dat tevens aan de gegadigden de vrijheid laat om zelf een voorkeur aan te geven voor een pakket van verschillende frequenties dat aan de eigen specifieke wensen tegemoet komt. Vanuit dit oogpunt adviseren wij een verdeling die is gebaseerd op een geautomatiseerde simultane meerrondenveiling. Met behulp van de bij deze wijze van verdelen te gebruiken software kan tot de genoemde optimale indeling van niet-landelijke pakketten worden gekomen. Wij bevelen aan de gebruikersvriendelijkheid van deze wijze van veilen te bevorderen door de deelnemers via een proefopstelling de gelegenheid te bieden bekend te raken met de te volgen procedure.

Wij stellen voor biedingen te laten geschieden in de vorm van een vast bedrag, met een nader vast te stellen drempelbedrag. Waar op zich ook voor niet-landelijke frequenties het bieden in percentages van de omzet te prefereren zou zijn, is deze werkwijze om praktische redenen niet te volgen. Reden hiervoor is dat partijen zelf kunnen bepalen op welk samenstelsel van niet-landelijke frequenties zij bieden en dat een bieding in percentages dan, gezien de ongelijksoortigheid van de pakketten waarop wordt geboden, onderlinge vergelijking van de biedingen onmogelijk maakt.

Met het resultaat van de veiling van de resterende niet-landelijke frequenties is nog geen prijs bepaald voor de bestaande vergunninghouders. Op grond van onze raadpleging van marktpartijen menen wij dat het beleidsuitgangspunt van opbrengstmaximalisatie voor de niet-landelijke frequenties niet goed haalbaar is. Het verdient naar onze mening dan ook aanbeveling om te komen tot een grondslag voor het bepalen van vergoedingen die geen prijsopdrijvend effect heeft en die eveneens voorkomt dat nieuwkomers substantieel meer moeten betalen dan partijen wier huidige vergunning verlengd wordt. Concreet stellen wij voor om een deskundige te vragen naar aanleiding van het resultaat van de veiling een prijs vast te stellen voor de aan bestaande partijen toe te delen frequenties.

De wijze waarop bestaande partijen wordt gevraagd zich te committeren aan de financiële voorwaarden die aan het verlengen van de vergunningen worden gesteld, kan dan overeenkomstig de hierboven voorgestelde procedure voor landelijke FM-frequenties zijn.

De verdeling van landelijke en niet-landelijke FM-frequenties dient naar onze mening met het oog op een spoedige implementatie gelijktijdig plaats te vinden, zij het dat duidelijke regels moeten worden gesteld die voorkomen dat (aan elkaar gelieerde) partijen aan beide processen van verdeling kunnen deelnemen. Daarnaast stellen wij ook voor de niet-landelijke frequenties voor dat voor het deelnemen aan de veiling objectieve toelatingscriteria worden gesteld van bedrijfseconomische aard en op het punt van kennis en ervaring. Deze laatste mogen geen discriminatie opleveren voor buitenlandse partijen of voor partijen die uitsluitend op de kabel actief zijn.

Middengolffrequenties

Voor de middengolffrequenties adviseren wij dezelfde benadering als voor de landelijke FM-frequenties, zij het dat een lager minimumbedrag dient te worden vastgesteld. Het commerciële potentieel van middengolffrequenties wordt door de geconsulteerde partijen als gering beschouwd, terwijl de exploitatiekosten relatief hoog zijn. Ook voor de middengolffrequenties geldt dat indien wordt besloten invulling te geven aan de motie-Wagenaar, naar onze mening de vergunningen van bestaande partijen kunnen worden verlengd, zij het dat onzes inziens dient te worden geverifieerd dat er geen sprake is van dubbele dekking (uitzending van hetzelfde programma op zowel de middengolf als in een andere frequentieband). Om deze reden stellen wij voor de verdeling van AM-frequenties na de verdeling van FM-frequenties te laten plaatsvinden.

Randvoorwaarden

De voorgestelde alternatieven kunnen binnen een aanvaardbaar tijdsbestek gerealiseerd worden als de met het Wetsvoorstel financieel instrument voorgenomen wijziging van de Telecommunicatiewet spoedig wordt vastgesteld. Daarin dient uit een oogpunt van rechtszekerheid wel verduidelijkt te worden dat het beoogde financiële instrument niet alleen bij het verkrijgen, maar ook bij het verlengen van een vergunning kan gelden. Ook zou moeten worden aangegeven, dat de veilingopbrengst gemaximeerd kan worden, vanwege het algemene belang bij een redelijke kans op exploitatie. Deze verduidelijkingen hoeven geen verlenging van het tijdpad van de wetswijziging mee te brengen.

Zoals uit de gegeven beschrijving van de voorgestelde alternatieven blijkt, kunnen zij voldoen aan de eis van de juridische haalbaarheid. Zij zijn getoetst op conformiteit met nationale en Europese regelgeving. Voorts leidt verdeling volgens de aangegeven methodiek tot zo goed mogelijke uitgangspunten voor het creëren van een level playing field voor bestaande partijen en nieuwkomers. Tevens ontstaat een tariefstructuur die bij vergelijkbare partijen op vergelijkbare grondslagen tot stand komt; daarmee wordt voldaan aan de eisen van non-discriminatie en transparantie. Door indeling van de landelijke FM-frequenties in tien pakketten, wordt de beschikbare capaciteit optimaal verdeeld over landelijke en niet-landelijke partijen en daarmee optimaal benut. Voor de middengolffrequenties geldt een vergelijkbare verwachting. Gelet op het reeds aanhangige Wetsvoorstel financiële instrumenten hoeft het tijdpad tot realisering van de voorgestelde alternatieven geen onaanvaardbare vertraging op te lopen.

De voorgestelde alternatieven laten het stelsel van internationaal gecoördineerde frequenties intact. Daarnaast leidt de combinatie van verlenging van vergunningen en verdeling volgens een gesloten eenmalige bieding tot een minimum aan vertraging bij de verdeling van frequenties. Een meer definitieve uitspraak over de planning zal aan de hand van het voorlopig oordeel van de RDR kunnen worden gedaan. Een mogelijk beperkende factor voor de tijdige implementatie van de voorgestelde benadering is dat er zal moeten worden getoetst of de verlenging in het licht van de belangen van de verschillende partijen gerechtvaardigd is.

Noten

1. Zie Bijlage 1 voor een overzicht van de pakketten.

2. Zie Bijlage 2 voor een overzicht van de geconsulteerde externe partijen.

3. Het voorgenomen tijdpad gaat uit van een gefaseerde implementatie die een aanvang neemt op 1 september 2001. De partijen die belast zijn met de technische implementatie hebben aangegeven dit tijdschema weinig realistisch te vinden met het oog op de noodzakelijke afronding van de internationale coördinatie en de nog te volgen procedures voor het verkrijgen van de benodigde milieuvergunningen.