volume 5
december 2002

"Veilen was beter geweest"

Op weg naar een vergelijkende toets voor de verdeling van de commerciële radiofrequenties

door Walter Dubateau

LPF-Staatssecretaris Cees van Leeuwen

Op 17, 18 en 19 december debatteerde de Tweede Kamer weer eens over de verdeling van de commerciële etherfrequenties. Tot een echt besluit kwam het ook deze keer niet, want een meerderheid ging akkoord met de instelling van een "onafhankelijke commissie", die in februari 2003 een "toetsplan" openbaar zal moeten maken. Daarmee wordt de voorwaarde geschonden dat die toets al voor de datum van 1 januari 2003 moest zijn aangekondigd. De deur, zo stelt Walter Dubateau, staat nu wagenwijd open voor miljoenenclaims van de radiostations tegen de overheid.

Knarsetandend afwachten. In het dossier rond de radiofrequenties hebben we in de afgelopen jaren al veel spektakel mogen beleven. Veilingen en vergelijkende toetsen en vooral tijdelijke verdelingen wisselden elkaar af. Althans, binnen het Kabinet en het Parlement. Op de radio zelf gebeurde er niet zoveel, of het moest gaan om een transfer van een belangrijke disk-jockey van de ene naar de andere zender. Als gevolg van de politieke impasse werden de tijdelijke licenties, die hangende het zero-base onderzoek ooit per 1 januari 1998 waren uitgegeven, keer op keer verlengd. De commerciële radiostations, die hun licenties oorspronkelijk al — en uiterlijk! — per 1 september 1999 hadden moeten inleveren, gaan er vrolijk het jaar 2003 mee in. Stations als Arrow Classic Rock — dat destijds dankbaar de AM 828 in gebruik kon nemen, omdat Veronica FM zo grootmoedig was die frequentie af te staan nadat men ook in die tijdelijke regeling FM had kunnen krijgen — en kabelzender ID&T — die destijds ook buiten de boot viel — kunnen alleen maar knarsetandend toezien. Datzelfde geldt voor stations van meer recente datum zoals Colorful Radio, en enkele buitenlandse partijen, die ook wachten op een eerlijke kans om tot de Nederlandse radiomarkt te kunnen toetreden.

Uitspraken rechter aan laars gelapt. Waar de voor- en tegenstanders van veilingen en vergelijkende toetsen elkaar eerst, bij wijze van spreken, de hersens inbeukten, wordt nu vooral schouderophalend gereageerd op de laatste ontwikkelingen rondom de frequenties in politiek Den Haag. Wat wil het geval? Er komt weer eens een "onafhankelijke" commissie die zich met de frequentieverdeling gaat bemoeien. De zoveelste. In een tijd waarin premier Balkenende en de rest van zijn Kabinet de mond vol hebben van "normen en waarden," worden gerechtelijke uitspraken door het Kabinet keer op keer met voeten getreden en zelfs geheel genegeerd. Omdat de hele frequentie-soap al veel te lang had geduurd, oordeelde de Rotterdamse rechtbankpresident op 24 juli van dit jaar, dat er vóór 16 september een veiling diende te worden aangekondigd. En voor die datum gebeurde er inderdaad iets: het Kabinet voerde een wijziging door in het frequentiebesluit, zodat veilen niet langer de eerste methode zou zijn om commerciële radiofrequenties te verdelen. Dat zou voortaan een vergelijkende toets moeten worden.

Nieuwe gang naar de rechter. Na een advies van de Raad van State, waar diverse juristen vraagtekens bij plaatsten — "een haastklus," zo zeiden zij — bleek de Rotterdamse rechtbankpresident het Kabinet nog het voordeel van de twijfel te gunnen. Op 11 oktober oordeelde rechtbankpresident Simons dat er, jawel, een vergelijkende toets mocht worden georganiseerd. Voorwaarde was wel, dat die toets vóór 1 januari 2003 zou worden aangekondigd en dat de nieuwe stations per 1 juni volgend jaar van de frequenties gebruik zouden kunnen maken. Of dat ook echt zal gaan gebeuren, is de grote vraag. Maar dat er een aankondiging komt over de vergelijkende toets voor 1 januari aanstaande, is nu al onmogelijk geworden. Er wordt namelijk, zo is op 19 december besloten, een onafhankelijke commissie ingesteld, die pas in februari 2003 met een "toetsplan" zal komen. Arrow Classic Rock, Veronica, ID&T Radio, Colorful Radio en anderen beraden zich, op het moment van schrijven, over een nieuwe gang naar de rechter, waarbij dan eindelijk miljoenenclaims tegen de overheid zullen worden ingediend.

Radiofrequenties controversieel verklaard. Wat ging er ditmaal aan het uitstel vooraf? De Tweede Kamer verklaarde het onderwerp van de "radiofrequenties" op 31 oktober 2002 controversieel. Het Kabinet Balkenende was immers gevallen, en het is gebruikelijk dat het zittende Kabinet de handen af haalt van onderwerpen die door het Parlement "controversieel" worden verklaard. Een volgende regering mag zich dan met de kwestie bezighouden. Gaat het zittende Kabinet toch door, dan heeft de Tweede Kamer geen enkele controlemogelijkheid meer. Immers, onder normale omstandigheden kan het Parlement een Kabinet in het uiterste geval naar huis sturen. Als een regering al is gevallen, gaat dat natuurlijk niet meer. Het Kabinet besloot echter om, onder verwijzing naar de datum van 1 januari als uiterste deadline voor een kant en klare vergelijkende toets, de kamerwens naast zich neer te leggen. Op zich is daar wat voor te zeggen, maar dan moet zo'n datum natuurlijk nog wel worden gehaald.

"Non-mainstream pop". Het duurde even, maar op 6 december stuurde het Kabinet dan eindelijk een brief naar de Tweede Kamer met daarin wat informatie over hoe de verdeling er mogelijkerwijs uit zou kunnen gaan zien. Van de negen landelijke FM-frequenties zouden vier ongeclausuleerde pakketten worden toegekend aan diegenen met het hoogste bod. De overige vijf pakketten waren bestemd voor een klassiek- en/of jazz-station, een nieuwszender, een station met Europese producties en twee "non-mainstream popstations". Dit behoeft natuurlijk enige uitleg. De Tweede Kamer heeft zich in het verleden expliciet uitgesproken voor — het behoud van — een klassieke commerciële zender. Men vond dat Classic FM niet zomaar mocht verdwijnen, en dat indien dat toch zou gebeuren, er een soortgelijke zender voor in de plaats diende te komen. De ambtenaren van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen (OC&W) — van wie bekend is dat er enkele jazz-liefhebbers tussen zitten — veranderden het criterium "klassiek" echter eigenhandig in "niet-populaire muziek" met als toevoeging "klassiek of jazz."

De macht van Harry Kramer. Het is in dit verband misschien handig om te weten dat het media-departement van het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen wordt aangevoerd door topambtenaar Harry Kramer met als diens secondant John Stevens. Beiden waren ook betrokken bij de mislukte vergelijkende toets van 1993/1994. Destijds kregen belangstellende partijen de kans om een aanvraag voor een frequentiepakket in te dienen, en een van die partijen was Classic FM. Het station gaf aan 24 uur per dag klassieke muziek te willen gaan draaien. En op zich waren de OC&W-ambtenaren daarvan wel gecharmeerd. Maar ze wilden nog iets verder gaan. De persoon die de aanvraag namens Classic FM had ingediend, de Engelsman Paul Rusling, kreeg — na sluiting van de inschrijftermijn — te horen dat het station de frequenties kon krijgen mits men ook een bepaalde hoeveelheid jazz de ether in zou slingeren. Prompt werd een nieuwe programmering ingediend, ditmaal met de avond- en nachtelijke uren opgevuld met jazz. Andere stations, die wellicht ook wel jazz hadden willen uitzenden, als ze tenminste overdag hun gang op de FM hadden kunnen gaan, hadden het nakijken.

Nederlandstalige muziek rendeert niet. Het criterium "nieuwszender" lijkt duidelijk. Dat ligt wat anders voor "Europese producties." Eigenlijk had hier "Nederlandstalige muziek" moeten staan. Maar, aldus het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen in de brief van 6 december, "in de praktijk blijkt een overwegend Nederlandstalige muziekzender niet te kunnen renderen." Deze "wijsheid" lijkt te zijn ingegeven door de problemen rond Noordzee FM en Radio Nationaal. Beide stations hebben zich in het verleden ingezet "voor het Nederlandstalig product," alleen bleef daar op den duur niet veel meer van over. Het is de vraag of dat aan het "Nederlandse product" ligt. Zowel Noordzee FM als Radio Nationaal stonden er ook om bekend hoge overheadkosten te hebben. Ze hadden duur personeel — diverse "sterren" — in dienst dat voorzover bekend niet gratis werkte. Ze zonden uit vanaf top-locaties in het Gooi en onderhielden geheel eigen technische diensten en sales-afdelingen. In het geval van Radio Nationaal kwam daar nog eens bij dat het station alleen in de ether te beluisteren was op de middengolf via een oude Koude-Oorlog-zender van de BBC, met een zeer slecht — telefoonachtig klinkend — geluid, die alleen bij daglicht goed te ontvangen was. Maar goed, een overwegend Nederlandstalige zender was niet levensvatbaar, zo hadden de OC&W-ambtenaren bepaald. Men wilde het liefst er een "station met nationaal product" van maken, maar dit zou stuiten op Europees-rechtelijke bezwaren. Immers, op die zender zouden producties uit andere Europese landen dan moeten worden geweerd, en dit zou indruisen tegen de EU-regelgeving.

Oldies-stations blij met "Europese producties". En zo werd de Nederlandstalige muziekzender dus een pakket voor "Europese producties", waarvan een — klein — deel Nederlandstalig diende te zijn. Radio 192 en Radio 10 FM blij. Deze beide stations draaien immers al zo af en toe eens een leuk plaatje van Doe Maar tussen Abba en de Beatles door. Dat zijn toch echt allemaal "Europese producties". De overige twee pakketten zouden worden bestemd voor "non-mainstream popzenders." Dat is een erg moeilijk criterium. De bedoeling van het Kabinet is waarschijnlijk dat stations als Kink FM en Colorful Radio van die frequenties gebruik zullen kunnen maken. Maar hoe verkoop je zoiets juridisch? Stel dat er voor die beide pakketten aanvragen binnenkomen van zowel Kink FM (vooral alternatieve rock), van ID&T Radio (dance), als van Colorful Radio (multiculturele muziek, maar ook veel grote hits van artiesten als Jennifer Lopez), als wel van Country FM. Welk station is dan het meest "non-mainstream pop"? En wat zou een rechter vinden van een keuze voor een bepaald station en tegen een andere aanvrager? Het gaat in alle gevallen om zeer subjectieve keuzes. Kortom: het is een kwestie van smaak.

Het boekje van Bomhoff. De Tweede Kamer had er tijdens de debatten van 17, 18 en 19 december dan ook grote moeite mee. Alleen het CDA en de SP bleken nog hartstochtelijk achter een vergelijkende toets te staan. LPF en VVD gaven duidelijk aan voorstander te zijn van een veiling, maar lieten wel weten zich gehouden te voelen aan het regeerakkoord. Daarin staat immers dat de frequenties verdeeld moeten worden middels een vergelijkende toets. In dezelfde week verscheen een boek van de onlangs afgetreden vice-premier Eduard Bomhoff van de LPF. Hij deed onder meer "een boekje open" over de gesprekken binnen de Ministerraad over de etherfrequenties. Volgens hem kon je vooral tijdens deze gesprekken zien, welke Ministers en Staatssecretarissen bij welke partij hoorden. De VVD en LPF waren voor veilen, maar het CDA wilde dit per se niet. Wanneer LPF-Staatssecretaris Cees van Leeuwen — van huis uit jurist en ooit basgitarist bij de symfonische rockgroep Kayak — wat wilde uitleggen over de grote juridische bezwaren tegen een vergelijkende toets, werd hem door premier Balkenende het woord ontnomen.

Normen en waarden in de ether. Wie wel langdurig het woord mocht voeren over de frequenties, was Balkenende's partijgenoot, Minister Donner van Justitie. Deze lanceerde volgens Bomhoff hele theorieën over de manier waarop "normen en waarden" ook tot de ether zouden kunnen doordringen. "Het woord veiling mocht niet eens worden genoemd, het CDA is voor armlastige zenders met mooie normen en waardenprogramma's," zo valt te lezen in Bomhoffs' boek Blinde ambitie - mijn 87 dagen met Zalm, Heinsbroek en Balkenende (Amsterdam: Balans, 2002). Maar, het regeerakkoord geeft het CDA gelijk en dat leidt uiteindelijk tot een zielige vertoning: Staatssecretaris Van Leeuwen moet iets verdedigen waar hij zelf helemaal niet achter staat. Een meerderheid van het Parlement zweert ook al niet meer bij die vergelijkende toets en ziet het liefst een veiling. Ook al omdat de draaiboeken voor een veiling nog altijd klaar liggen. De organisatie van deze verdeelmethode had wel voor 1 januari kunnen zijn afgerond.

Wantrouwen tegen OC&W-ambtenaren. Naast de standvastigheid van het CDA speelde nog een tweede factor mee. Er bleek in de Tweede Kamer namelijk een groot wantrouwen te bestaan tegen het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en dan in het bijzonder tegen de mediatak van dat Ministerie. Een meerderheid wilde per se voorkomen dat de vergelijkende toets zou worden uitgevoerd door topambtenaar Harry Kramer en zijn medewerkers. Wat hier precies achter zit is niet duidelijk. Misschien is de lobby van de grote commerciële stations richting Tweede Kamer op dit vlak effectief geweest. De spanningen tussen radiobazen als Lex Harding en Erik de Zwart enerzijds en Harry Kramer anderzijds dateren al van het moment dat commerciële radio en TV hun intrede maakten. Toen RTL Veronique ooit als eerste op Nederland gerichte commerciële TV-zender vanuit Luxemburg met de uitzendingen begon, opperde Harry Kramer al om de Nederlandse ambassadeur uit Luxemburg terug te roepen.

Toets 1993/1994 niet zo netjes. Dan is er natuurlijk nog de mislukte vergelijkende toets van 1993/1994 die, op z'n zachtst gezegd, niet zo netjes is uitgevoerd en waarin Harry Kramer een erg grote rol speelde. Maar de OC&W-ambtenaren leken hun juridische lesjes te hebben geleerd. Tijdens de Paarse Kabinetten ontpopten ze zich als warme voorstanders van een veiling van de radiofrequenties. En ondanks het aantreden van een door het CDA gedomineerd Kabinet, bleven ze bij hun standpunt. "Iedereen denkt dat we die vergelijkende toets graag willen uitvoeren, maar dat is echt niet zo," verzuchtte Harry Kramer na afloop van het debat van 17 december in de gangen van het Tweede Kamergebouw. Hij voegde eraan toe dat hij als ambtenaar datgene moet uitvoeren wat hem wordt opgedragen, en daaraan alleen maar uitvoering geeft. Het boek van Eduard Bomhoff, hoe controversieel ook, geeft Kramer hierin gelijk. Wanneer een OC&W-Staatssecretaris nadrukkelijk blijft wijzen op juridische problemen die een vergelijkende toets kunnen opleveren, is de kans groot dat zijn ambtenaren betrokken zijn geweest bij de vorming van dat standpunt. Bovendien wijkt het standpunt van Van Leeuwen niet af van dat van zijn voorganger, PvdA-er Rick van der Ploeg.

Een onafhankelijke commissie. Veel partijen pleitten, gevoed door het wantrouwen tegen het OC&W-departement, voor een onafhankelijke commissie die de frequentieverdeling zou moeten uitvoeren. GroenLinks-Kamerlid Kees Vendrik, die in de debatten rond de frequentieverdeling een nadrukkelijke rol speelt — hij wenst een veiling waarbij ten aanzien van bepaalde frequentiepakketten minimale programmatische eisen worden gesteld om zo de diversiteit te bewaren — probeerde nog om de komst van die onafhankelijke commissie tegen te houden. Immers, "het gemekker heeft al veel te lang geduurd, en met een snelle veiling zou én gehoor kunnen worden gegeven aan de deadline van 1 januari, én kan het Parlement echt "tot de orde van de dag over gaan." Maar Vendrik bleek een roepende in de woestijn. Enkele parlementariërs, onder wie PvdA-er Tineke Netelenbos die tijdens het vorige Kabinet als Minister van Verkeer en Waterstaat een rol in het frequentiedebat speelde, wilden verder uitstel, en eventueel zelfs de rechter maar weer een oordeel laten vellen: "Alles beter dan Harry Kramer te laten hobbyen." Een riskant standpunt — de rechter heeft immers al geoordeeld. Vóór 1 januari moet de verdelingsprocedure zijn aangekondigd. Op 1 juni moeten de frequenties in gebruik zijn genomen. Langer uitstel, waarom het Kabinet wel degelijk had gevraagd, werd door de Rotterdamse rechtbankpresident Simons in zijn uitspraak van 11 oktober van dit jaar nadrukkelijk van de hand gewezen. Komt dat verdere uitstel er toch, dan zouden de torenhoge miljoenenclaims waarmee enkele radiostations al een tijdje dreigen, wel eens kunnen worden toegewezen. Op kosten van de belastingbetaler, uiteraard.

Een commissie van drie personen. Staatssecretaris van Leeuwen en zijn ambtenaren zagen zich dus geconfronteerd met een wens van de meerderheid van de kamer voor een onafhankelijke commissie. En blijkbaar vonden ze het helemaal niet erg om bij eventuele "foute keuzes" niet langer de zwarte piet toegespeeld te hoeven krijgen. Vlak voor aanvang van het debat van 19 december kwam het Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen met een brief op de proppen, waarin de komst van zo'n "onafhankelijke commissie" werd aangekondigd. Daarin zullen drie personen zitting krijgen die in februari 2003 een "toetsplan" openbaar moeten maken. In dat plan moet rekening worden gehouden met "voldoende pluriformiteit" door middel van vier ongeclausuleerde en vijf geclausuleerde kavels. Ook moet de commissie rekening houden met de belangen van bestaande partijen, alsmede met de belangen van nieuwkomers. Hoe de commissie het plaatje moet invullen, mag de commissie zelf weten. Moties van GroenLinks voor een snelle verdeling met enkele inhoudelijke criteria werd door de Staatssecretaris "sterk ontraden," omdat "de commissie hier nu over gaat." Voor Kees Vendrik aanleiding voor een woede-aanval. Het komt immers niet vaak voor dat "onafhankelijke commissies" moeten beslissen of een motie van de Tweede Kamer wel of niet wordt uitgevoerd. Normaal gesproken is dit een taak voor het Kabinet.

Regionale zendtijd. Ook andere moties haalden het niet. Zo vroeg GroenLinks om een vermindering van de hoeveelheid regionale inbreng voor de regionale FM-stations — nu 20% van de zendtijd — tot een paar minuten per uur, alsmede de invoering van de verplichting om het grootste deel van de programmering exclusief voor het desbetreffende station te — laten — produceren. De achterliggende gedachte hiervan is dat het voor regionale commerciële zenders heel moeilijk wordt om 20% van de totale zendtijd te vullen met regionale items. Het gaat hier immers om bedrijven, en waar de lokale omroep nog kan teren op vrijwilligers, zullen medewerkers van commerciële stations betaald willen worden. Bovendien moeten de regionalen opboksen tegen hun publieke tegenhangers die zwaar worden gesubsidieerd. Aan de andere kant zou het laten varen van alle programmarestricties leiden tot een consolidatie in de regionale radiomarkt. Ondernemingen die commerciële regionale radiostations exploiteren mogen weliswaar niet meer dan 30% van de Nederlandse bevolking bereiken — zo'n vijf miljoen mensen — maar door met andere regionale stations elders in het land een deal te sluiten en een bepaald programma bij een en dezelfde producent in te kopen, kan er zondermeer een nieuw nationaal FM-station in de lucht worden gebracht. De kans op een dergelijk scenario is erg groot. In feite gebeurt het nu al, omdat het regionale Amsterdamse station City FM ook in Rotterdam, Den Haag, Utrecht en andere delen van de Randstad uitstekend is te ontvangen. Dit valt City FM niet kwalijk te nemen. Het station maakt gewoon gebruik van de huidige zwakke regelgeving op dit gebied. Aan de ene kant hecht het Kabinet belang aan de komst van regionale stations, aan de andere kant staat het Kabinet toe, dat die stations semi-landelijke netwerken vormen. In dat geval zou je inderdaad net zo goed alle restricties op regionale frequenties laten varen.

Kabinet mag doorgaan met vergelijkende toets. Ondanks alle kritiek bleken de meeste partijen op 19 december ingenomen met de komst van de onafhankelijke commissie en mocht het Kabinet doorgaan met de organisatie van de toets. Dat betekent dus uitstel van de aankondiging, zij het dat Staatssecretaris Van Leeuwen wel wenst vast te houden aan 1 juni aanstaande als uiterste datum waarop de nieuwe frequentiepakketten in gebruik moeten worden genomen. Het zal een race tegen de klok worden. De commissie moet eerst worden samengesteld en er moet worden vastgesteld of de commissie echt onafhankelijk is. In Vlaanderen was het eveneens een driekoppige onafhankelijke commissie die in 2001 de frequenties verdeelde. Dat liep uiteindelijk uit op een soap rondom zwart geld, aandelenzwendel, mogelijke omkopingspraktijken, gerechtelijke onderzoeken en zelfs arrestaties. Uiteindelijk trad de gehele "onafhankelijke commissie" terug uit het bestuur van het Vlaams Commissariaat voor de Media, en verdween de mede-eigenaar van een van de beide winnaars een paar maanden in de cel. Zo'n vaart zal het in Nederland vermoedelijk niet lopen, maar voorzichtigheid is geboden. Overigens waren er enkele hilarische momenten tijdens de kamerdebatten. Het CDA-Kamerlid Joop Atsma pleitte bijvoorbeeld voor nog meer geclausuleerde pakketten. Tegelijkertijd wilde hij ook dat er rekening zou worden gehouden met de belangen van de bestaande zenders, door hen het liefst in de ether te houden. Voorzover dat al juridisch mogelijk zou zijn, wat het niet is, zou dit uitsluitend kunnen door een aantal van de huidige commerciële stations te dwingen hun format drastisch te veranderen.

Nog veel overleg over toetsplan. Het toetsplan dat in februari 2003 moet worden gepresenteerd zal vervolgens met de Tweede Kamer moeten worden besproken, waarbij het aannemelijk lijkt dat er wederom net zoveel verschillende meningen zullen zijn als er partijen in de Tweede Kamer zitten. En, onafhankelijke commissie of ambtenaren van OC&W, uiteindelijk zullen er toch mensen moeten zijn die in een vergelijkende toets een besluit moeten nemen dat zender A wel, en zender B niet in de ether mag. De Tweede Kamer kan dan wel een zucht van verlichting slaken, nu een "onafhankelijke commissie" en niet Harry Kramer de keuze zal maken. Maar, nogmaals, hoe beoordeel je dat Kink FM wel, en dat ID&T Radio niet voldoende "non-mainstream pop" is? De afgewezen partijen zullen ongetwijfeld de gang naar de rechter maken, en wat zal die ervan vinden? De kans dat de hele procedure opnieuw zal worden vernietigd en zal moeten worden overgedaan, wordt wel heel groot. Het is onduidelijk of de commissie ook een oordeel zal moeten vellen over begrippen als "geen onrust stoken." Zowel in het laatste frequentiebesluit als in diverse brieven van Kabinet aan het Parlement komt deze ongebruikelijke term naar voren. Toekomstige commerciële zenders. zo luidt het daar, mogen hun frequenties niet gebruiken om onrust te stoken of bevolkingsgroepen tegen elkaar op te zetten. Alsof welke aanvrager dan ook in een aanvraagdocument zou schrijven dat zij voornemens is om — pak 'm beet — via de radio tot het plegen van geweld op te roepen.

Radiostations hebben net zoveel schuld aan frequentiedebakel. Mocht de indruk zijn ontstaan dat "de politiek" er een zooitje van heeft gemaakt, dan is het wellicht raadzaam om ook eens te kijken naar de houding van de radiostations zelf. Ook bij de commerciële stations zijn geen eensgezinde geluiden te horen. Partijen die al jarenlang met slechts kabelfrequenties of met AM-frequenties hebben trachten te overleven, willen zo snel mogelijk de kans grijpen om een FM-frequentie te bemachtigen. Ditzelfde geldt voor buitenlandse organisaties die eveneens al jaren hebben gewacht op de kans om tot de Nederlandse markt toe te kunnen treden. Iets waartoe ze het volste recht hebben. Nederland is per slot van rekening een EU-lidstaat. De meeste van deze partijen zijn voorstander van een veiling. Dat is immers de enige manier om de frequenties eerlijk en echt onafhankelijk te verdelen. Maar de stations die in 1998 reeds etherfrequenties hebben verworven, zagen de veiling lange tijd niet zitten. Sterker nog, ze hebben zich er met hand en tand tegen verzet door middel van email- en telefoon-bombardementen richting Tweede Kamer en Ministeries. Op een volstrekt eenzijdige manier werd begin 2001 via de ether campagne gevoerd tegen de aangekondigde veiling. Luisteraars van stations als Sky Radio, Radio 538, Radio 10 FM en Noordzee FM kregen te horen, dat de overheid hun favoriete zender uit de lucht wilde halen. Ze werden gemobiliseerd om Parlement en Ministeries te bestoken met telefoontjes en emails. De toenmalige mediawoordvoerster van de PvdA-fractie in de Tweede Kamer, Marja Wagenaar, draaide binnen een dag om als een blad aan een boom. Daarmee begon de langdurige patstelling tussen het Kabinet van Paars II, dat voor de veiling was, en het Parlement, dat zich fel tegen verklaarde.

Wat als? Maar wat was er nu werkelijk gebeurd, als de veiling toch zou zijn doorgegaan. Dan hadden de frequenties al anderhalf jaar geleden op een nette manier verdeeld kunnen zijn. Met marktaandelen van boven de 10% hebben grote stations als Sky Radio en Radio 538 — "de hardste anti-veiling schreeuwers" — immers een riante marktpositie opgebouwd. Ze hebben met hun tijdelijke frequenties jarenlang, en veel langer dan de bedoeling was, vele tientallen miljoenen euro's verdiend. Je zou dus kunnen zeggen dat er voldoende in kas zou moeten zitten om een succesvol hoogste bod te kunnen doen. Maar ook al zou dat niet het geval zijn, dan nog is de kans klein dat er zoveel partijen zoveel geld voor de negen landelijke FM frequenties bieden, dat Sky Radio en Radio 538 geen kans op een plekje in de ether meer maken. Vergeet niet dat Sky Radio in handen is van het Newscorp-concern van Rupert Murdoch, een van de grootste media-organisaties ter wereld. En zou dit haast onmogelijke scenario toch gebeuren, dan zullen de winnaars van de pakketten als de wiedeweerga onderhandelingen opstarten met Sky Radio en Radio 538. Immers, het is een stuk gemakkelijker om voort te borduren op een bestaand succesnummer, dan een geheel nieuw product in de markt te zetten. Met Rupert Murdoch valt wel te onderhandelen, hoor! Kortom, bij de grotere radiostations zouden hooguit wat verschuivingen tussen de aandeelhouders plaatsvinden. Luisteraars zouden er vrij weinig van merken.

De meeste ervaring. Het lijkt erop dat de houding van de grote commerciële stations dan ook vooral was bedoeld om de gangbare procedure te frustreren. Momenteel hoeven deze stations immers relatief weinig geld te betalen voor het gebruik van de commerciële FM-frequenties. Bovendien komen er na invoering van de zero-basefrequenties veel meer radiostations bij, en zal er meer concurrentie zijn. Men was vooral gebaat bij uitstel. En wellicht was het mogelijk geweest voor de samenwerkende commerciële zenders om het Kabinet zo gek te krijgen dat men zou instemmen met een vergelijkende toets gebaseerd op marktaandeel en investeringen. Hiervoor werd door de belangenclub VCR in ieder geval hartstochtelijk gepleit. De ingehuurde lobbyist Robin Linschoten — voormalig VVD-Staatssecretaris — ging zelfs zo ver te beweren dat een station als Sky Radio op de mooie, krachtige frequentie 100.7 mHz diende te blijven, "omdat Sky met die frequentie de meeste ervaring heeft". Alsof er een verband bestaat tussen programmatische inhoud en het aantal elektromagnetische trillingen per seconde dat de zendinstallatie door de lucht stuurt. Of Martin Banga, de voorzitter van de VCR, en consorten het criterium "vergelijkende toets gebaseerd op marktaandeel en investeringen" serieus meenden is de vraag. Zo ja, dan zou je ze behoorlijk naïef kunnen noemen. Een dergelijke toets zou inhouden dat alleen de bestaande etherzenders hun plek in de ether zouden kunnen behouden. Nieuwkomers hebben zo vrijwel geen kans. Dat zou de belangenclub VCR ongetwijfeld goed uitkomen. Bovendien krijgen de tijdelijke licenties dan toch een soort van permanente status. Maar je hoeft de krant maar open te slaan om te lezen, dat marktafscherming door de Nederlandse Mededingings Autoriteit NMA keihard wordt aangepakt. En als de NMA het niet doet, dan komt de Europese Unie wel in het geweer.

De politiek heeft het voor het zeggen. Het zijn de politici die beslissen over de vraag of er al dan niet een vergelijkende toets komt. En zoals we hebben kunnen vaststellen, wordt het inhoudelijke debat hierover gedomineerd door het CDA. Dat is nou niet bepaald een partij die in dit dossier de economische belangen een dominerende rol wil laten spelen. De grote radiostations hadden dit kunnen weten. Het is een illusie dat een heel Kabinet en een heel Parlement zullen instemmen met een vergelijkende toets, zonder dat daarbij stringente eisen worden gesteld aan inhoudelijke criteria voor de uit te zenden programma's. De grote commerciële stations, verenigd in de VCR, wilden per se voor een dubbeltje op de eerste rang blijven zitten, hebben daarop gegokt door luisteraars vals voor te lichten en "op te roepen tot verzet", en hebben verloren. Nu komt er dan een vergelijkende toets, waarbij "kleuring" van doorslaggevend belang zal zijn. Op de vier ongeclausuleerde pakketten zal bovendien een grote financiële druk komen te staan.

Veilen was beter geweest. Ondanks hun verzet tegen een veiling, komt de uitkomst van alle uitstel de huidige stations op de commerciële frequenties bepaald niet goed uit. Onafhankelijke commissie of niet, directeur Ton Lathouwers van Sky Radio bleef het Kabinetsvoorstel "heel slecht" noemen. "Al die gekleurde pakketten, het lijkt wel publieke omroep. Als je nu terugkijkt, was een veiling voor ons als Sky Radio het beste geweest. Maar dat is achteraf praten," zo zei Lathouwers na afloop van het debat. De Sky-directeur is er kennelijk ook achter gekomen dat hij vooral zichzelf in de vingers heeft gesneden. Binnen het gehele wereldwijde Newscorp-concern van Rupert Murdoch is de nettowinst per werknemer nergens zo hoog als bij Sky Radio! Met afstand! Bij een veiling van de frequenties zou dat bedrag hooguit wat worden genivelleerd, maar van een bedreiging voor Sky Radio zou geenszins sprake zijn geweest.

Gehakt van criteria. Maar wellicht is voor het station en de overige commerciële zenders nog niet alles verloren. Stel dat Sky Radio na de eerstkomende vergelijkende toets haar plek in de ether moet afstaan — en die kans is aanzienlijk groter dan bij een veiling van frequenties — dan volgt er wellicht een herhaling van het scenario na de toets van 1993/1994. Ook toen verdween Sky Radio uit de ether, maar schakelde het station samen met Radio 538 — destijds "nieuwkomer" — de rechter in. Het College van Beroep voor het Bedrijfsleven maakte een jaar later gehakt van de inhoudelijke criteria op grond waarvan Radio Noordzee en Classic FM tot de ether waren toegelaten, en eiste dat er ook tijdelijke frequenties voor Sky Radio en Radio 538 zouden worden vrijgemaakt. Aldus geschiedde. Met een vergelijkende toets loopt de Staat nu eenmaal een groot juridisch risico.

Nagekomen bericht per 27 december 2002. We schreven hierboven al dat Arrow Classic Rock, Veronica, ID&T Radio, Colorful Radio en anderen nadachten over een nieuwe gang naar de rechter. Op 27 december, een week na de publikatie van dit artikel, werd bekend dat Veronica — de organisatie achter Veronica Radio en Kink FM — opnieuw naar de bestuursrechter in Rotterdam is gestapt. Veronica wil dat de rechter een dwangsom verbindt aan zijn eerdere uitspraak, waarbij hij bepaalde dat de verdeling per 1 juni 2003 een feit moet zijn. Als de overheid er niet in slaagt die deadline te halen, wil Veronica dat een dwangsom van een half miljoen euro per dag wordt opgelegd met een maximum van vijftien miljoen euro. Jan Hoogesteijn, Veronica's directeur zei hier het volgende over: "Als dit toetsplan nog door een nieuwe Tweede Kamer moet worden geloodst dan lijkt me het erg moeilijk om op 1 juni te starten met de nieuwe verdeling. En een tussentijdse, tijdelijke verdeling lijkt me praktisch helemaal onmogelijk. Dat is het alternatief dat de rechter zelf heeft bepaald." Staatssecretaris Joop Wijn van Economische Zaken is overigens nog wel optimistisch over het halen van de deadlines. Hij stuurde vlak voor de Kerst een brief naar de Tweede Kamer waarin hij verschillende data opnoemt die gebaseerd zijn op een verdeling per 1 juni 2003.

Nagekomen bericht van dinsdag, 14 januari 2003. Staatssecretaris Cees van Leeuwen van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, en zijn collega Joop Wijn van Economische Zaken hebben vandaag een onafhankelijke commissie ingesteld die hen zal adviseren over de uitwerking van de vergelijkende toets voor de verdeling van frequentieruimte voor commerciële radio. Verder is de commissie gevraagd om op een later tijdstip te adviseren over de beoordeling van aanvragen op de criteria van de vergelijkende toets. Bedoeling is dat de commissie uiterlijk 31 januari 2003 haar advies uitbrengt over de uitwerking van de vergelijkende toets. De drieschaar vormt samen een gewichtig gezelschap: het gaat om prof. dr. H. Franken, die optreedt als voorzitter, mr. F.G. van Diepen-Oost en prof. mr. P.F. van der Heijden. Hans Franken is hoogleraar informatierecht te Leiden op een zogeheten nul-aanstelling, Frieda van Diepen-Oost was onder meer gedeputeerde in Noord-Holland en Paul van der Heijden is hoogleraar arbeidsrecht en rector magnificus aan de universiteit van Amsterdam.

Meer over dit onderwerp vind je in ons dossier etherveiling.